Фото: Pixabay / geralt
В ходе эволюции у животных сначала появился спинной мозг и уже потом головной. Последний взял на себя управление всей жизнедеятельностью организма. Но если с головой что-то случается, двигательные спинномозговые центры могут у некоторых животных какое-то время работать автономно. Тело легендарного петуха Майка прожило таким образом полтора года. Возможны и обратные случаи. Головы рептилий продолжают свою жизнь и без тела, головы черепах — даже несколько дней.
Опубликованный недавно краткий вариант стратегии Центра стратегических разработок (ЦСР) напоминает как раз продукт деятельности головного мозга, давно отделенного от тела, о развитии которого этот самый мозг печется. «Отвязавшись по полной», оно «наделало дел», от которых голове долго не отмыться и совершать которые она не собиралась. Но голова по-прежнему продолжает строить планы, как будто она все еще имеет какой-то контроль над телом.
Стратегия как признак автократии
Планы строятся, исходя из ситуации на момент до отделения головы от тела. В нашем случае это примерно 2003–2008 года. В это время государство начало экспансию в экономику, а затем перешло к безумствам во внешней политике, ссорясь с далекими соседями и отхватывая «плохо лежащие» куски территории у ближних. Руководствовалось уже не размышлениями, а рефлексами: руководство перешло к спинному мозгу. Хватательные рефлексы (по отношению к соседним территориям и частным национальным компаниям), рефлекторные обиды советской экс-сверхдержавы на весь мир стали определять международную политику и действия силовиков внутри и вне страны. Их больше ничего не сдерживало.
Однако голова про все это ничего не знает и предлагает телу развиваться из ситуации, как если бы все еще было в порядке. Находись голова и тело по-прежнему в единстве, эта стратегия была бы неплохим вариантом развития. Но единство давно утрачено.В мире очень немного стран, разрабатывающих и реализующих национальные стратегии развития. Большинство стран прекрасно обходятся без этого. Целостные стратегии им бы даже мешали. В странах с политической конкуренцией избиратели, у которых изменились приоритеты, имеют возможность отправить в отставку одну политическую силу и привести к власти другую. В такой ситуации принятая предшественниками стратегия была бы лишней обузой. Развитие стран — сложный процесс, в котором действует множество акторов: гражданское общество, бизнес, власти разного уровня. Если у этих акторов есть самостоятельность, невозможно предписать им развиваться в определенном, заданном извне направлении. Поэтому написанием и реализацией стратегий в основном увлекаются страны с авторитарными режимами, где развитие направляется из единого центра. В СССР такие стратегии, по сути, составлялись на каждую пятилетку. В мире обычно стратегии составляются под решение какой-то одной, конкретной задачи: например, решить проблему с водоснабжением регионов, где отсутствие воды — проблема, или увеличить разнообразие и сложность экспортируемой продукции. Национальные стратегии, то есть стратегии развития страны в целом, — большая редкость.
Нигерия, Эфиопия, Катар, Гайана, Бахрейн, Тринидад и Тобаго, Соломоновы острова, Танзания, Косово, Ирландия, Либерия, Молдова, Свазиленд, Таджикистан, Ямайка, Кыргызстан — вот список стран, в последние годы разрабатывавших стратегии развития
Больше всего такими документами, призванными решить все проблемы сразу, увлекаются в африканских странах (там, где с развитием как раз хуже всего) и в больших бюрократических организациях типа ООН. Нигерия, Эфиопия, Катар, Гайана, Бахрейн, Тринидад и Тобаго, Соломоновы острова, Танзания, Косово, Ирландия, Либерия, Молдова, Свазиленд, Таджикистан, Ямайка, Кыргызстан — вот список стран, в последние годы разрабатывавших стратегии развития.
Почти в те же годы, когда в России писали (не осуществившуюся) «Стратегию-2020», тем же занимались чиновники Нигерии. Подготовленный ими в 2010–2012 годах документ обещал, что к означенному сроку Нигерия войдет в двадцатку крупнейших экономик мира (сейчас она 30-я), станет лидером всего африканского континента и значимым игроком в мировом экономическом и политическом развитии. Изобилие человеческих и природных (нефть) ресурсов при правильной политике действительно помогло бы Нигерии добиться желаемых целей. Вместо этого страна погрязла в коррупции, непотизме, реализовала множество затратных, но бесполезных проектов, укрепила авторитарный режим. Как и российская, нигерийская стратегия неплоха, но реализовать ее власть и не пыталась.
План за все хорошее
Против «Стратегии 2018–2024» нет особых возражений. Вы за то, чтобы в стране было больше хорошего, или за победу всего плохого? Конечно, за хорошее. Вот и стратегия так же. Нужно больше вкладывать в образование и здравоохранение, а не в армию и силовиков? Давно пора. Не надо, чтобы государство управляло всем; его задача — обеспечить равные и эффективные правила игры? Разумеется. Регулировать экономическую и общественную активность надо не исходя из инструкций, «связывающих граждан по рукам и ногам», а справедливо и по существу? Ну, да. Всем необходимо дать доступ к качественным высокотехнологичным медуслугам, а хронически больным — персональное медсопровождение, врачи будут заполнять меньше бумаг, и у них появится время на пациентов? Хорошо бы. К 2024 году в России будет гарантирована свобода предпринимательства, вдвое увеличится доля планирующих открыть свой бизнес? Прекрасно, но верится с трудом.
В уход к 2024 году государства из капитала госбанков, доля которых в активах банковской системы сейчас превышает 2/3, не верится совсем. Еще меньше верится, что в случае приватизации крупнейшие госбанки могут достаться не друзьям политического руководства страны, а кому-то другому
Государственные игроки не смогут работать на конкурентных рынках (доля государства в экономике снизится почти вдвое); государство должно будет продать свою долю в предприятии, работающем на конкурентном рынке? А вот тут нужно немного поколдовать со статистикой. Рынки, где активно присутствуют государственные игроки, перестают быть конкурентными: государство-регулятор по понятным причинам меняет правила так, чтобы они были удобны «своим». Если такие рынки (включая, например, банковский) признать неконкурентными, то выполнить пожелание ЦСР можно. А вот в уход к 2024 году государства из капитала госбанков, доля которых в активах банковской системы сейчас превышает 2/3, не верится совсем. Еще меньше верится, что в случае приватизации крупнейшие госбанки могут достаться не друзьям политического руководства страны, а кому-то другому. В школах детей перестанут натаскивать на стандартные тесты, бесполезные для их будущей работы, они будут обучаться по индивидуальным программам с учетом их потребностей и потенциала? Вообще замечательно.
Возраст выхода на пенсию в 2034 году достигнет 63 у женщин и 65 у мужчин? Ну-ну. Ожидаемая продолжительность жизни российских женщин — 76,7 лет, мужчин — 65,9 лет. Значит, мужчинам и года на пенсии не прожить. Это, конечно, сильно упрощает покрытие дефицита пенсионной системы. Накопительную пенсионную систему правительство убило своими руками, теперь настало время минимизации обязательств распределительной системы. А инновационные решения в этой области типа введения базового дохода стратегия, увы, даже не рассматривает. Хотя тут у России есть все предпосылки — нефтегазовые доходы.Еще ЦСР мечтает о технологической революции: двукратном росте несырьевого экспорта, экспорте здравоохранения и туризма, упрощении таможенного и налогового контроля для иностранных компаний, развитии торговых отношений с соседями. Излишне говорить, что пока все движется в противоположном направлении. О том, как чиновники воспринимают технологические инновации, лучше всего говорят попытки регулировать криптовалюты (тут в пионерах Япония с Австралией, а не Россия) и запретить Telegram.
Конкретные шаги
Интереснее предлагаемые ЦСР конкретные шаги. Один из них — создать Центр эффективности госуправления, который будет заниматься внедрением современных методик госуправления. Вполне вероятно, что такой центр будет создан. Но один такой центр у нас уже есть — Открытое правительство, была и комиссия по рационализации госфункций за счет их сокращения, и комиссия по реформе надзоров. Центр разделит их печальную судьбу: мелкие успехи в частных вопросах при невозможности изменить ситуацию в целом.
Достичь поставленной ЦСР цели — снизить на 1/3 число чиновников и расходы на содержание госаппарата (до 1,74% ВВП) — при Путине нереально. О реформе госуправления, нацеливающей чиновников не на выполнение сиюминутных поручений, а на работу по приоритетным программам, говорят уже почти 20 лет, успехов не заметно.При наличии политической воли мог бы оказаться серьезным шагом создание Центра трансформации госкорпораций, но сложно представить себе, что у главы такого центра будет больше власти, чем у Миллера, Сечина, Костина и других глав госкорпораций вместе взятых. Поэтому такой центр едва ли будет создан. Еще ЦСР предлагает провести судебную реформу, обновив судейский корпус (подробнее об этом плане ЦСР — в февральской публикации NT. Но суд не может быть беспристрастен в одних делах и угодлив в других, а реформа, которая бы отделила суд от власти, нынешнему политическому режиму крайне невыгодна, это было бы почти харакири.
После взлета в 2015–2016 годах расходы на армию в 2017-м уже вернулись к своей обычной величине (3,1% ВВП), но увеличить расходы на человеческий капитал это не позволило. Дальнейшее сокращение трат на армию при нынешней внешней политике нереально
Маловероятно осуществление предлагаемого ЦСР бюджетного маневра — увеличения суммарных расходов на образование и здравоохранение с 6,6% до 8,4% ВВП (в основном за счет трат на образование) при сокращении трат на силовые структуры. После взлета в 2015–2016 годах расходы на армию в 2017-м уже вернулись к своей обычной величине (3,1% ВВП), но увеличить расходы на человеческий капитал это не позволило. Дальнейшее сокращение трат на армию при нынешней внешней политике нереально; в то же время суммарные траты федерального бюджета на образование и медицину за 2011–2017 годы упали, по расчетам Центра развития, с 1,7% до 1,2% ВВП, а расходы регионов в реальном выражении остались на неизменном уровне.
Предложение модернизировать систему образования в мартовском обращении Путина к парламенту прозвучало, но бюджет найдет требуемые для этого, по оценке ЦСР, 4,6 трлн руб. за 2018–2024 годы только при условии роста цены нефти. Всего названные Путиным в послании меры потребуют, по оценке Росбанка, 20,4 трлн руб., и их проведение при нынешней цене нефти и неизменных расходов на силовиков потребует повышения налогов и сокращения соцрасходов.Что имеем в сухом остатке: центр эффективности, создать, конечно, можно. Повысить пенсионный возраст — тоже (и это с высокой вероятностью будет сделано). Настоящей судебной реформы ждать не приходится. Все прочее Путин может использовать в декларативных «майских указах-2», но большого влияния на экономику и жизнь они не окажут. Можно сколь угодно долго рассказывать о конкуренции и повышении роли малого бизнеса в экономике, наблюдая при этом, как жизнь движется в противоположном направлении: так советские люди при Хрущеве и Брежневе приближались к коммунизму.Из всего этого совершенно не следует, что работа ЦСР бесполезна. Центр подготовил множество интересных исследований. Работы о том, как проводить судебную реформу, почему нужно отменить действующие у нас советские нормы валютного контроля, как упростить таможенное администрирование, — вся эта аналитика пригодится, когда дело дойдет до реформ. Но чтобы их запустить, сначала нужна политическая реформа — восстановление политической конкуренции. Без нее любые разговоры о реформах останутся в формате «начальство соизволило». Пока же голова и тело продолжают нескоординированное движение в разных направлениях: голова думает о своем, тело творит, что вздумается. Казалось бы, в таком состоянии выключается «защита от дурака»: можно сделать массу ошибок, система разбалансируется. Но у нас этого не происходит. Политолог Николай Петров на недавнем семинаре в «Мемориале» назвал эту российскую особенность «эффектом таракана». Это очень простой по своей организации и устойчивый к изменениям среды, живучий организм. Поломка одной из настроек его безопасности не угрожает.
Когда вся политика построена на простейших рефлексах и не слушается указаний головы, единственное, что остается последней, — сочинять стратегии развития, мечтая, что когда-нибудь все будет иначе.
