Реформа до востребования

Первой реакцией сотрудников полиции, которым разработчики «Концепции комплексной организационно-управленческой реформы правоохранительных органов» показывали этот документ, было отторжение. «Это все равно никогда никто не будет делать», — говорили они. «И тогда мы им говорили: представьте, что это от вас не зависит, но это уже сделали и вы там внутри. Как это будет работать? И через какое-то время мы слышали от них: не знаю, что из этого получится, но это может быть интересно». Автор этих слов, одна из разработчиков концепции Мария Шклярук, сама более десяти лет проработала оперативником, следователем, заместителем руководителя следственного отдела в городе Сосновый Бор Ленинградской области. Через месяц работы над документом она сказала себе: «Я могу на своем районе представить, как функционирует эта система».

Концепция реформы предлагает создать трехуровневую полицию: федеральную, региональную и муниципальную с четким разграничением функций. Муниципалы занимаются охраной общественного порядка, профилактикой преступлений и регистрацией правонарушений, которые они затем передают для расследования наверх. Региональная полиция расследует нетяжкие и средней тяжести преступления, охраняет здания региональных органов власти, регулирует дорожное движение на территории субъекта Федерации. В ведении федеральных полицейских находятся расследование тяжких и особо тяжких преступлений, борьба с организованной преступностью и терроризмом. ФСКН и СК упраздняются как отдельные ведомства, следователи СК составляют костяк федеральной полиции, наркополицейские входят в федеральную полицию и полицию региона.

Муниципальная полиция будет подотчетна местной власти — будь то мэр или муниципальное собрание депутатов, региональная — губернатору или Заксобранию региона, федеральная — президенту. При этом подразделения федеральной полиции на региональном уровне не будут руководить региональными полицейскими, а те, в свою очередь, будут иметь представительства на местном уровне, но не будут начальниками сотрудников муниципальной полиции.

Концепция лишает новую полицию непрофильных функций: выдача лицензий на охранную и детективную деятельность переходит Минюсту, внутренние войска переводятся в состав Минобороны, водительские права будут выдавать гражданские ведомства. Упразднение ОБЭПа разработчики концепции объясняют тем, что «ущерб, наносимый «борьбой» с экономическими преступлениями, превышает ущерб, который наносится такой преступностью». Функции ОБЭПа перейдут к федеральной полиции и федеральной службе по расследованию должностных преступлений — в случае если имеется заявление потерпевшего. Если пострадавшим себя считает государство — делом займутся Счетная палата, Росфинмониторинг, ФНС и Росфиннадзор.

Зато появятся два новых независимых от системы МВД подразделения: Федеральная служба по расследованию должностных преступлений и Агентство криминальной статистики. Первая займется борьбой с коррупцией и другими преступлениями внутри системы и будет подчиняться — как вариант — парламенту. Второе будет вести свою статистику, опираясь на улучшенную систему показателей. Следователю и прокурору дается право на ошибку: дело, закрытое по постановлению следователя, не будет ставиться ему в вину, если при расследовании он не нарушал закона. Как и дело, проигранное в суде, не будет считаться недоработкой прокурора, если, конечно, он не развалил его, собрав недопустимые доказательства.

Реакция бывших и действующих сотрудников полиции, с которыми переговорил корреспондент The New Times, на тезисы концепции разная, хотя Шклярук права: поначалу все говорят, что никто сейчас не будет ничего реализовывать. «То, что разделяют полиции, это хорошо и правильно, — считает бывший участковый из Воронежа Роман Хабаров. — Что касается кадров, то есть формальные основания всех вывести за штат и набрать заново, а если будет как с аттестацией, то получится та же фигня. И еще: я бы все же выбирал участковых. Пусть муниципальная полиция подчиняется мэру, зато участковый сможет сказать: меня избрали люди».

«Надо, конечно, оставить возможность расследования преступлений на местном уровне, — говорит Юрий Пахотин, участковый из Верхней Пышмы, недавно отвечавший за межнациональный конфликт в Сагре. — По-другому-то и не получится: участковый знает людей, знает, кто может совершить преступление, и помогает раскрывать. А приедет незнакомый человек, которому я передал то, что зарегистрировал: с кем он будет общаться, как?»

«У следователя палка «прекращение дела» — это плохая палка. Если ее уберут — с одной стороны, это будет хорошо, говорит адвокат Вадим Кобзев, сам бывший следователь по особо важным делам отдела по расследованию преступлений коррупционной направленности. — А с другой — будут больше денег брать за прекращение».

В Министерстве внутренних дел о концепции знают — они сами запрашивали текст. «Официально они ничего не сказали, просто попросили ознакомиться, — рассказывает руководитель проекта разработчиков концепции Вадим Волков. — Ну а неофициально… не могу сказать. У нас нет иллюзий: по своей нынешней структуре МВД обязано сопротивляться этой концепции. Они все равно не готовы к организационно-структурным изменениям, они готовы только повысить контроль, дисциплину и финансирование: это их стандартная позиция».

Концепция может быть реализована только извне, говорят разработчики, тут же добавляя, что определение ответственного за реформу — вопрос политический и не в их компетенции. Кроме того, для осуществления намеченной реорганизации потребуется ряд сопутствующих реформ: бюджетная, налоговая, внесение изменений в УК и УПК. И конечно, судебная реформа, над идеями которой в Институте проблем правоприменения тоже работают, ее основные положения могут быть представлены обществу уже через несколько месяцев.

«Неважно, будет ли попытка немедленного осуществления этого проекта, важны две другие вещи. Во-первых, мы показываем, что нет безвыходной ситуации, есть понятные, простые, технологичные вещи, которые можно сделать прямо сейчас, и сделать, не разваливая все, — говорит одна из авторов концепции социолог Элла Панеях. — Второе: все равно когда-нибудь настанет момент, когда правоохранительные органы придется приводить в порядок, и хорошо, чтобы в этот момент был какой-то план. Это намного лучше, чем в момент резких изменений писать реформу на коленке».

Работу над документом эксперты Европейского университета в сотрудничестве с московским фондом ИНДЕМ начали в середине 2012 года, на волне все еще массовых митингов протеста. Как рассказал руководитель проекта Вадим Волков, это было встречное движение: «У нас были накоплены материалы по теме, но запрос поступил из Комитета гражданских инициатив Кудрина». К тому моменту эксперты института были известны своими докладами по теме, которые они делали в контексте подготовки медведевской реформы. «Нас тогда попросили высказать свое мнение, но ничего из нашего мнения не было учтено, — вспоминает Волков. — Теперь позиция такая: пока у Алексея Леонидовича (Кудрина) пауза в политической карьере, пока он занимается гражданскими инициативами, логично было бы привлечь экспертные силы и сделать проект на случай, если политическая ситуация изменится». Политическая ситуация с середины 2012 года изменилась, пусть и не так, как казалось на пике протестной активности. Но появились новые факторы: события в Бирюлеве лишний раз показали, что недовольство работой полиции и ее неспособность отвечать на криминальные вызовы чревата погромами.

Вадим Волков не исключает, что все может произойти раньше, чем кажется. «Еще несколько кризисов вроде Бирюлево — и программа станет публичным фактом, который начнут серьезно воспринимать. Да, я верю в давление общества».