Счетная палата Российской Федерации Фото: svopi.ru
Счетная палата, которую теперь возглавит Алексей Кудрин, – уникальное ведомство. С начала 2000-х годов ее аудиторы провели сотни проверок, которые легли в основу десятков резонансных уголовных дел: от растрат во время строительства Олимпиады в Сочи до хищений в Минобороны. Но собственный политический вес палаты снижает то, что она не может инициировать расследования, а лишь фиксирует нарушения, связанные с бюджетными средствами, и многие раскопки аудиторов в итоге ложатся под сукно. Задержания и аресты по материалам, подготовленным аудиторами, происходили до сих пор только в том случае, если в этом были заинтересованы сами силовики или влиятельные чиновники.
Парламентский орган стал президентским
Алексей Кудрин Фото: flickr / ru_minfin
Статус Счетный палаты, созданной после принятия Конституции 1993 года (о ней говорится в Ст. 101, п. 5 Основного закона как об органе контроля парламента за исполнением федерального бюджета), заметно вырос в начале 2000-х годов за счет усиления ее связи с Кремлем (с 2000 по 2013 год Счетную палату возглавлял Сергей Степашин, бывший во времена президента Бориса Ельцина Министром внутренних, Министром юстиции и недолгим — всего 3 месяца — премьер-министром в период поиска преемника первого президента РФ. — NT). Номинально аудиторы до сих пор подчиняются парламенту и отчитываются перед депутатами, однако руководство палаты назначается президентом: фракции вносят три кандидатуры, из которых глава государства выбирает одну и предлагает ее на утверждение нижней палате. Собеседник NT, ранее работавший в Счетной палате, отмечает, что фактическое подчинение напрямую Владимиру Путину сказалось на результатах работы: правоохранительные органы со временем начали все чаще использовать материалы проверок для возбуждения уголовных дел.
В 2013 году, сменив Сергея Степашина, Счетную палату возглавила Татьяна Голикова, а Госдума приняла новый закон о Счетной палате. Он расширил полномочия палаты и аудиторов. Счетная палата приобрела статус высшего органа внешнего государственного аудита. Палата получила право предварительного аудита государственных программ, возможность давать оценку социально-экономической политике правительства, а правоохранительные органы теперь должны в обязательном порядке реагировать на заключения СП. Татьяна Голикова, как рассказывают источники NT в палате, почти каждый четверг докладывала непосредственно президенту Путину, что стало важнейшим аппаратным ресурсом СП. Собеседники NT говорят, что Путин ценит Голикову как эффективного чиновника (она была министром здравоохранения и социального развития в 2007–2012 годах, в правительстве, которое возглавлял тогда Путин) — в новом правительстве она заняла пост вице-премьера по социальным вопросам, и кто-то даже пророчит ей кресло первой женщины — председателя правительства РФ.
Далеко не все переданные сведения в результате воплощались в обвинительных заключениях, некоторые эпизоды оставались лежать «под сукном». Причины для этого были разными: от сиюминутных политических интересов до желания сохранить компромат на руководителей каких-либо структур
Сейчас полномочия Счетной палаты сравнимы с функционалом правоохранительных органов, а во многом превосходят его. Аудиторы следят за тем, как расходуются средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, проверяют, как достигаются цели социально-экономического развития страны, анализируют, как чиновники распоряжаются федеральными ресурсами, оценивают эффективность налоговой системы, госгарантий и госзакупок, изучают законопроекты, связанные с бюджетом. Помимо проверки органов власти и юрлиц, распоряжающихся государственными деньгами, палата может по поручению парламента проконтролировать деятельность «иных организаций». Сотрудники Счетной палаты могут запрашивать любые документы, даже если в них содержится государственная или коммерческая тайна. По этой причине результаты проверок публикуются лишь выборочно: палата отчитывается об основных результатах аудита, а полные материалы доступны лишь для служебного пользования.
Счетная палата активнее многих правоохранительных органов выявляла нарушения в экономической сфере и поставляла в МВД, Генпрокуратуру, Следственный комитет и ФСБ материалы, необходимые для возбуждения уголовных дел. Но далеко не все переданные сведения в результате воплощались в обвинительных заключениях, отмечает собеседник, близкий к руководству надзорного ведомства, некоторые эпизоды оставались лежать «под сукном». Причины для этого были разными: от сиюминутных политических интересов до желания сохранить компромат на руководителей каких-либо структур. Но, как признает источник NT, Счетная палата продолжала из года в год выявлять все новые нарушения: фактически прокуроры или следователи не могли составить конкуренцию аудиторам, поскольку последние более подкованы в финансовой сфере.
С начала нулевых годов активность Счетной палаты шла по нарастающей. Аудиторы проверили в 2000 году финансовую деятельность чеченской администрации, обнаружив, что 65,5 млн рублей использовались не по назначению; в 2001 году выяснили, что около 250 млн рублей были потрачены на строительство домов по завышенной стоимости при восстановлении Ленска в Якутии, пострадавшего от паводка; в 2004 году подвели итоги приватизации, заключив, что ущерб государству составил 45 млрд рублей; по просьбе мэра Москвы Сергея Собянина провели аудит транспортного комплекса столицы, усмотрев в результате нарушения на 215 млрд рублей. Однако основные проверки пришлись на конец 2000-х и 2010-е годы.
Зачистка в Минобороны
В 2012 году аудиторы нашли многомиллиардные нарушения в «Главном управлении обустройства войск», входившим в «Оборонсервис» (сейчас структура называется «Гарнизон»). Так, управление являлось генподрядчиком по 263 госконтрактам Минобороны почти на 398 млрд рублей, но все работы выполняли сторонние организации: «Выборочная проверка исполнения 13 госконтрактов показала, что «ГУОВ» не выполнило обязательства на общую сумму 40,43 млрд рублей, из которых более 30 млрд рублей предназначалось на строительство жилья для военнослужащих». В совет директоров предприятия тогда входил министр обороны Анатолий Сердюков и начальник департамента имущественных отношений ведомства Евгения Васильева.
Проверки Счетной палаты сыграли свою роль в отставке министра обороны Сердюкова и в возбуждении уголовного дела в отношении Васильевой и ее подчиненных
Нарушения нашлись и в «Военторге» – почти на 81 млрд рублей. Выяснилось, что некоторые из подрядчиков были связаны между собой через одних и тех же учредителей – фирмы, зарегистрированные на Сейшельских островах. Проверки Счетной палаты сыграли свою роль в отставке Сердюкова и в возбуждении уголовного дела в отношении Васильевой и ее подчиненных. Как отмечает собеседник, близкий к руководству военного ведомства, получился накопительный эффект: материалы аудиторов легли на стол президенту вместе с докладными записками из ФСБ и СКР. Но решающую роль в тех событиях Счетная палата не сыграла: дело «Оборонсервиса» о мошенничестве с госимуществом стало итогом противостояния ФСБ и Сердюкова, а на обыск к Евгении Васильевой вместе с опергруппой приехал лично Иван Ткачев, в то время глава шестой службы управления собственной безопасности Лубянки – так называемого «сечинского спецназа». В квартире, помимо самой Васильевой, он ранним утром застал самого министра, утверждают два собеседника, знакомых с ходом дела.
Аналогичным образом развивались события и вокруг «Спецстроя», о ликвидации которого Сергей Шойгу объявил в конце 2016 года. Ведомство к тому моменту регулярно упоминалось в прессе в связи с уголовными делами, фигурантами которого являлись сотрудники учреждения. А за полгода до этого Счетная палата обнародовала заключение, согласно которому «Спецстрой» был признан убыточным: чистая прибыль за 2015 год уменьшилась более чем в пять раз по сравнению с предыдущим периодом. Всю эту информацию суммировали и изложили в докладе президенту офицеры «банковского» управления ФСБ, что и предопределило судьбу «Спецстроя», рассказывает NT адвокат одного из бывших руководителей агентства.
Публикация материалов по силовым ведомствам и связанным с ними учреждениям – исключение из правил. Как объясняют в самой палате, основная часть проверок в этой сфере не предается огласке из соображений сохранения гостайны. В этой связи в открытом доступе оказывается лишь небольшая часть документов, посвященных правоохранительным органам и спецслужбам. Зачастую речь идет о незначительных нарушениях. Так, проверяя министерство внутренних дел за 2016 год, аудиторы нашли нарушения почти на 7 млрд рублей, которые в основном были связаны с закупками информационных систем: 40 тысяч контрактов были заключены до того, как был подписан соответствующий план информатизации.
КАКИЕ ЕЩЕ НАРУШЕНИЯ ОБНАРУЖИЛИ АУДИТОРЫ ПРИ ТАТЬЯНЕ ГОЛИКОВОЙ:
— манипуляции с пенсионными накоплениями;
— неэффективное использование свыше 500 млн рублей в Санкт-Петербургском государственном университете;
— неспособность Ростуризма проконтролировать развитие туристического кластера в регионах;
— постоянные проигрыши таможни в судах;
— неэффективную систему скидок при уплате штрафов ГИБДД;
— признаки коррупции в реставрации Главного штаба в Петербурге;
— бильярдную комнату в здании ямальского суда, которая обошлась бюджету в 2,1 млн рублей.
Инвестиционные проверки
В новейшей истории есть только один пример, когда Счетная палата подготовила все ключевые материалы для возбуждения резонансного уголовного дела. Речь идет о «Роснано»: проверки в компании проходили несколько раз; после аудита 2013 года стало известно, что госкорпорация не выполнила задачи по развитию наноотрасли в стране. Например, 1,2 млрд рублей были перечислены фирмам-однодневкам. На материалах этой проверки впоследствии было построено дело в отношении гендиректора «Роснано» Леонида Меламеда. Его задержали летом 2015 года, а отпустили из-под ареста в феврале 2018 года.
Кроме того, в 2016 году Счетная палата зафиксировала, что у «Роснано» неэффективные инвестпроекты, чрезмерная зависимость от госгарантий, а премии сотрудникам платят даже «за провалы». Наконец, дополнительную проверку в корпорации аудиторы устроили, отреагировав на выступление Анатолия Чубайса на новогоднем корпоративе: он тогда говорил подчиненным, что у госкомпании «очень много денег». В отличие от первой проверки, в правоохранительные органы материалы не передавались. А по делу Меламеда до сих пор нет судебного решения.
После того, как Счетная палата получила дополнительные полномочия, изменилась и риторика ее руководства. В отличие от своего предшественника, Голикова активно комментировала вопросы экономической политики
Если в случае с «Роснано» аудиторы помогли найти доказательства, то при проверке «Сколково» они лишь подтвердили позицию правоохранительных органов. Проверка проходила 2015-2016 годах совместно с ФСБ. Итог – у «Сколково» слишком много бюджетных средств, необоснованно высокие зарплаты и расходы, а более половины достижений – заслуга дочерней структуры «Сбербанка». Проверка охватывала период с 2013 по 2015 год и фактически закрепляла выводы следствия по двум фигурантам ключевого «сколковского» уголовного дела – вице-президента фонда Алексея Бельтюкова и депутата Госдумы Ильи Пономарева. Еще в 2013 году их заподозрили в растрате, после чего оба фигуранта покинули страну.
Политический капитал
После того, как Счетная палата получила дополнительные полномочия, изменилась и риторика ее руководства. В отличие от своего предшественника, Голикова активно комментировала вопросы экономической политики. Так, палата критиковала Минтруда за манипуляции с «майскими указами» Владимира Путина и почти каждый год находила недочеты в деятельности Минздрава, которым Голикова до этого руководила (источники NT, близкие к правительству свидетельствуют о весьма скептическом отношении Голиковой к ее сменщице Веронике Скворцовой). Так, аудиторы сочли, что в 2016 году 5,4 тысячи человек не получили высокотехнологичную медпомощь, а 40% средств, которые были выделены на закупку вакцин, были потрачены на препараты, которые и так были в избытке.
В общей сложности в 2016 году аудиторы выявили нарушения на 965 млрд рублей: сумма, потраченная «без достижения социально-экономического результата», выросла по итогам года в 12,5 раз, отмечала Голикова, отчитываясь перед депутатами. А в 2017 году Счетная палата зафиксировала нарушения уже на 1,9 трлн рублей.
Таким образом, полагает высокопоставленный федеральный чиновник, Голикова поддерживала собственную репутацию: для президента она осталась чиновником, который не стесняется напрямую говорить о фундаментальных проблемах в государстве. Этот же капитал во многом перешел к Счетной палате, и Кудрину теперь предстоит не растерять его, заключает собеседник NT.
По словам бывшего сотрудника СП, приход Кудрина означает большие кадровые перестановки в Счетной палате. В правительство вслед за Голиковой могут уйти директоры нескольких департаментов и несколько аудиторов. В том числе те, кого привела в СП сама Голикова – в частности, аудиторы Татьяна Мануйлова (ранее работала в руководстве Пенсионного фонда) и Татьяна Блинова (была директором департамента в Минздраве при Голиковой). Могут уйти и близкие к Голиковой руководитель аппарата СП Юрий Воронин и его заместитель Елена Шипилева. Кудрину придется бок о бок работать со своей бывшей коллегой по Минфину Верой Чистовой, самой влиятельной и властной в стане аудиторов, отмечает собеседник NT: она контролирует закрытые статьи бюджета, в том числе и оборонных предприятий. В нулевые годы она почти 10 лет возглавляла департамент финансирования оборонного комплекса и правоохранительных органов Минфина, а затем некоторое время работала замминистра обороны.