30 апреля заканчивается срок подачи сведений о доходах, расходах и имуществе для крайне широкого ряда публичных должностных лиц. К ним относятся не только чиновники и депутаты, но и руководители государственных и муниципальных хозяйствующих субъектов — унитарных предприятий, а также акционерных обществ с государственной долей. Несколько недель подряд пресса бурно обсуждала, что правительство «засекретило» данные о доходах и имуществе глав нескольких компаний, контролируемых государством. Вопрос глубже, чем официальное раскрытие дворцов и шубохранилищ: государство настолько углубилось в создание госкапитализма, что, кажется, немного запуталось в статусе гибридных предприятий и ее руководителей. Неразбериха угрожает интересам страны и принадлежащих ей компаний, снижая их безопасность и возможную стоимость.
В июле 2013 года Дмитрий Медведев подписал постановление, которым утвердил перечень организаций, чьи руководители и главные бухгалтеры обязаны предоставлять сведения о доходах и имуществе. Это организации, «созданные для выполнения задач, поставленных перед правительством».
В документ несколько раз вносились изменения, и на сегодня список разбух до шестидесяти с лишним организаций: в нем и госкорпорации, и госкомпании, и некоммерческие организации, пяток фондов, да два десятка государственных бюджетных учреждений и унитарных предприятий, а также 22 акционерных общества.
Первая декларационная кампания, под которую попали главы «государственных организаций», прошла в 2014 году. Однако многие руководители так ничего и не опубликовали.
В отношении чиновников требования о декларировании доходов и имущества введены еще в 1990-х годах: поначалу они отчитывались только по внутренним бюрократическим каналам. Публикация полученных сведений в открытом доступе началась лишь в конце двухтысячных, когда был принят закон «О противодействии коррупции».
Президент РЖД Владимир Якунин в своем блоге писал, что он передает декларацию о своих доходах в правительство, но не считает нужным их публиковать, чтобы «не быть унтер-офицерской вдовой, которая сама себя выпорола». Что делать с декларацией — пусть там решают, сказал Якунин, а стремление узнать чужие доходы связал с социалистическим стремлением к уравниловке и угрозой членам своей семьи. Якунин указывал, что государство рассматривает его исключительно в качестве предпринимателя, не предоставляет льгот и гарантий и не может обязать его публиковать декларацию (он даже допускал возможность своей отставки, если ему выдвинут требование раскрыть информацию).
Постановление правительства 2013 года влекло не очевидные юридические последствия. Многие заинтересованные стороны, в том числе СМИ и общественники-антикоррупционеры, считали, что оно включало государственные ОАО в систему декларирования в полном объеме. Другая точка зрения — что постановление правительства обязывало руководителей 22 ОАО не публиковать декларации, а лишь передавать их по внутренним каналам в подразделение правительства, курирующее работу компании. Летом 2014 года, уже после истечения сроков публикации деклараций за 2013 год, правительство разъясняло, что сведения о доходах работников компаний подлежат размещению в интернете.
Никаких последствий у этих разъяснений не было, но в конце марта выходит новый документ, который утверждает еще один список — организаций, чье руководство обязано предоставлять декларации в правительство, но не должно их публиковать. По всей видимости, это постановление стало результатом аппаратной борьбы между правительством и руководителями госкомпаний, в которой победил блок противников прозрачности. Эта ситуация заставляет обратить внимание на несколько моментов.
Во-первых, система российского госкапитализма невероятно уродлива. Правительство составило список открытых акционерных обществ, назвав их «организациями, созданными для выполнения задач, поставленных перед правительством». Между тем, ОАО являются коммерческими предприятиями, существующими ради извлечения прибыли для акционеров. В одну кашу правительство смешало организации совершенно разных юридических форм и видов собственности. Похоже, что уже само государство не может разобраться, где у него частный интерес, а где публичный, где частная собственность, а где общественная, то есть государственная.
Во-вторых, менеджер компании, контролируемой государством, обладает гибридным статусом. Его обязанность отчитываться особым образом с правовой точки зрения не вполне ясна — на него действительно не распространяются и не должны распространяться ограничения, связанные с госслужбой. Однако все мы прекрасно понимаем, что оперирует и рискует он не своими инвестициями как обычный предприниматель, а государственной собственностью и государственными деньгами. Более того, ряд госменеджеров, отказывавшихся публично декларировать свои доходы и имущество, сегодня претендуют на использование всенародной кубышки — Фонда национального благосостояния. Такие возможности естественно влекут дополнительные ответственность и контроль, а декларирование имущества является одним из инструментов отслеживания незаконного обогащения. Использование этого инструмента, особенно при подготовке многомиллиардных инвестиционных контрактов, кажется весьма целесообразным.
В-третьих, проблема решается проще. Поскольку государство, будучи крупным (а иногда единственным) акционером компании, участвует в формировании ее совета директоров, и поэтому может напрямую влиять на принимаемые в компании решения и политику раскрытия информации. Правительству по силам сделать так, чтобы данные обо всех доходах, которые топ-менеджеры получают за счет государственных компаний, становились известны обществу.
Деловая активность крупной компании, в том числе и государственной, включает в себя множество операций в самых различных сферах. Одной из целей работы любой службы безопасности или отдела комплаенс (контролирующего выполнение разнообразных кодексов этического поведения в бизнесе. — NT) является выявление конфликта интересов сотрудников, а также возможного использования ими служебного положения для личного обогащения, содействия своим близким. В отношении обсуждаемых компаний это особенно важно, учитывая отсутствие у топ-менеджеров, в отличии от «полноценных» госслужащих, ограничений на занятие бизнесом. Поэтому внутренние структуры собирают и анализируют информацию о работниках и их родственниках, а то и нанимают для этой работы консалтинговые фирмы.
В том числе и по этой причине практика раскрытия доходов топ-менеджерами присутствует во многих западных компаниях, не обязательно в собственности государства. Любому акционеру важно знать, сколько получает менеджмент компании, акциями которой он владеет. Открытость способствует улучшению имиджа компании и повышению ею стоимости, если акции торгуются на рынке. Но коммерческой компании все же сложно заставить сотрудника публично раскрывать данные обо всех его доходах за прошедший год и о имуществе, а также об аналогичных данных в отношении родственников.
Недостаток политической воли, неспособность сломить сопротивление могущественных лидеров государственного бизнеса остается ключевым фактором, способствующим непрозрачности в бизнес-секторе в стране. Противодействие коррупции ограничивается лишь показательными заявлениями. Создание работающей системы публичного декларирования топ-менеджеров государственных компаний повысит их рыночную стоимость и экономическую безопасность страны-собственника.
