Бить долларом

«Мы будем двигаться шаг за шагом и действовать хирургическим способом», — заявил на днях в интервью агентству Bloomberg министр финансов США Джейкоб Лью, отвечая на вопрос относительно возможного эмбарго на российскую нефть. Он фактически подтвердил готовность Вашингтона ввести новые санкции против России. Вопрос — какие именно? Ясно, что эмбарго на продукцию «Газпрома» и «Роснефти» — лобовой удар. По-настоящему тонкая хирургия скрыта от чужих глаз. Но примечательно уже то, что с вопросами о санкциях журналисты обращаются не только к пресс-секретарю Белого дома или конгрессменам, а именно к министерству финансов (United States Department of the Treasury). Именно это ведомство играет ключевую роль в давнем противостоянии Америки и стран-изгоев вроде Северной Кореи или Ирана. Даже в недружественных Вашингтону столицах американский минфин рассматривают как один из видов оружия, который бьет порой больнее и точнее, чем беспилотники или танки.

Финансовой борьбой с противниками США занимается малоизвестное не только за рубежом, но и в самих США управление террористической и финансовой разведки (Office of Terrorism and Financial Intelligence — TFI), появившееся в структуре американского минфина после терактов 11 сентября 2001 года. TFI — это 730 сотрудников: высококвалифицированные юристы, компьютерщики, финансисты, специалисты по банковскому делу и дипломаты. У них общая задача: максимально ослабить противника, используя американскую финансовую систему. Причем если в самом начале деятельности управления его главной целью была «Аль-Каида», потом к ней добавились целые государства — Северная Корея, Ирак, Иран, Ливия, а сегодня и Россия.

Расчет Вашингтона прост: на американский доллар приходится 87% валютных операций по всему миру, большинство стран держат свои валютные запасы в долларах, а банки используют доллар для международных расчетов, проводя платежи через корреспондентские счета в Америке. США при этом остаются самой большой экономикой мира, а Нью-Йорк — главным финансовым центром. Перекрывая банку, компании или государству доступ к американской финансовой системе, минфин США обрекает их на неминуемое банкротство, ведь адекватной замены этой системе пока нет.

«В минфине поняли, что представители частного сектора, особенно банки, могут изолировать одиозные режимы гораздо эффективнее, чем правительства, — просто в силу желания избежать ненужных деловых и репутационных рисков», — пишет в своей книге «Финансовая война» (Treasury’s War) Хуан Зарате, много лет проработавший в US Treasury и принимавший участие в создании TFI. Рынок таким образом начинает сам бороться с фигурантами черных списков. Так, американские компании Visa и MasterCard после введения Вашингтоном 21 марта санкций в отношении банка «Россия» и принадлежащего ему Собинбанка по собственному почину перестали обслуживать две эти российские структуры. «Ближайшее окружение Владимира Путина, причем не только политики, но и бизнесмены, потому и попало под санкции, что наша задача — сделать их изгоями, чтобы имена братьев Ротенбергов или Тимченко вызывали вопросы у компаний по всему миру, — пояснил The New Times источник в Конгрессе США. — А они, в свою очередь, когда поймут, что теряют реальные деньги, должны надавить на российского президента, заставив его изменить свою политику».

Тот же источник в очередной раз подтвердил: против России пока введен только «второй уровень санкций», на третьем — последует блокада крупных российских компаний и целых секторов российской экономики, включая нефтегазовый.

12 сентября 2001 года, на следующий день после того, как башни-близнецы Всемирного торгового центра в Нью-Йорке кучкой исламистов-камикадзе были обращены в руины, похоронив под завалами до 3 тыс. человек, президент Джордж Буш позвонил тогдашнему министру финансов США Полу О’Нилу и спросил, как его ведомство собирается участвовать в борьбе с терроризмом. Задача состояла не только в том, чтобы наказать «Аль-Каиду» за теракты, но и защитить Америку от новых нападений. В ответ минфин в течение недели подготовил и представил президенту план. После чего в считаные дни была подготовлена знаменитая президентская директива ЕО 13224. Она увидела свет 24 сентября 2001 года. Сам Буш сопроводил ее следующей письменной ремаркой: «Сегодня в 12.01 одним росчерком пера мы начали массированную атаку на терроризм. Мы ударим по финансовым опорам глобальной террористической сети».

Финансы были упомянуты не случайно. Сотрудники ФБР, занимавшиеся расследованием терактов, были поражены: деньги на финансирование операции поступали из Дубая через один из ведущих немецких банков — Dresdner Bank. И уже оттуда перечислялись в Штаты, где будущие смертники спокойно открывали счета на свои собственные имена. Они не вызывали подозрений у банков, потому что речь не шла о слишком крупных транзакциях, да и вся террористическая операция 11 сентября стоила всего $500 тыс. Показательно было другое: крупнейшая террористическая организация все это время спокойно пользовалась мировой финансовой системой.

Крупнейшая террористическая организация все это время спокойно пользовалась мировой финансовой системой

Вообще, по подсчетам специалистов, небольшой теракт с участием смертника стоит всего $1000. Но чтобы организовать его, нужно завербовать этого смертника, обучить его в специальном лагере, где работают подготовленные ранее инструкторы, и далее по цепочке — то есть террористическая работа должна быть поставлена на поток, которому нужны постоянные и немалые финансовые вливания.

В случае с «Аль-Каидой» (помимо доходов от продажи наркотиков, оружия, торговли людьми и прочей криминальной деятельности) средства поступали от сотен тысяч мусульман по всему миру. Одни отправляли деньги через сотни отделений благотворительного фонда «Аль-Харамейн», даже не зная толком, на что они пойдут. Другие передавали кэш или драгоценности через друзей и родственников, отправлявшихся на хадж в Мекку, расценивая такие пожертвования своим взносом в джихад — священную войну. В обороте средств принимала участие сеть хавала*, особенно популярная в Индии, Афганистане, Пакистане и на Аравийском полуострове. После процедуры отмывки средства поступали на счета террористов в Европе и Америке.

Для нового вида борьбы с терроризмом, придуманного минфином США, не нужны были ни согласие Совбеза ООН, ни даже американского Конгресса: достаточно было президентской директивы, чтобы тот или иной финансовый институт или физическое лицо были внесены в черный список другой минфиновской структуры — Бюро по контролю за иностранными активами (OFAC). Это автоматически накладывало на американских граждан и компании запрет сотрудничать с фигурантом списка, а заодно посылало сигнал всему остальному миру: вот — опасный клиент, с ним лучше дела не иметь.

При этом, чтобы избежать возможных ошибок, десятки юристов TFI собирают доказательства того, что тот или иной банк причастен к незаконной деятельности. Как рассказывает в своей книге Хуан Зарате, сотрудники руководствуются правилом 80/20: если в наличии имеется 80% доказательств, а для того чтобы добыть остальные 20% нужно потратить слишком много времени и средств, решение может приниматься на основании уже известных 80%. Причем, по мнению американцев, они ничуть не нарушают таким образом закон: «Если кто-то считает, что его включили в черный список без достаточных оснований, он может подать иск в американский суд, — пояснил в интервью The New Times исполнительный директор организации Freedom House, в прошлом советник госсекретаря США Дэвид Крэймер, — Такие случаи и правда были. Однако вот из России, к примеру, ни одного иска пока не поступило».

Впрочем, по словам источника журнала в американском минфине, у Вашингтона есть все необходимые доказательства на случай, если кто-то из попавших под санкции россиян — будь-то физическое или юридическое лицо — решит судиться.

У Вашингтона есть все необходимые доказательства на случай, если кто-то из попавших под санкции россиян решит судиться

Первый черный список OFAC был выпущен в 1986 году, сегодня в нем содержится 5843 физических и юридических лица, причем, по данным американского журнала Newsweek, если раньше в список добавлялось примерно по 391 имени в год, то в последние четыре года это число ежегодно росло на 558 новых имен и названий.

И, кстати, Вашингтон не действовал в одиночку. Сотрудничество с базирующейся в Европе международной системой обмена межбанковскими финансовыми сообщениями SWIFT (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications) позволило отслеживать подозрительные банковские транзакции. Несмотря на то что власти Саудовской Аравии отказались каким-либо образом контролировать финансовый бэкграунд паломников в Мекку и Медину, удалось поставить под контроль «Аль-Харамейн», а также добиться закрытия его отделений в Боснии и Сомали.

В свою очередь, Индия, Пакистан и ОАЭ по рекомендации и с помощью американцев попытались установить контроль за работой системы хавала. Крупные брокерские конторы хавала, подозревавшиеся в сотрудничестве с «Аль-Каидой», также были закрыты. Уже в 2005 году в письме второму человеку в «Аль-Каиде» Айману аз-Завахири лидер иракского отделения организации Абу Мусаб аз-Заркави жаловался, что «многие каналы поступления средств обрезаны». Фактически «Аль-Каида» признала: финансовая удавка стянулась слишком сильно.

Международные террористы недолго оставались основным противником US Treasury. Очень скоро TFI занялось двумя другими злейшими врагами Вашингтона — Северной Кореей и Ираном.

Вообще-то против обоих государств-изгоев самые разные санкции применяются с достаточно давних пор. Однако Запад со временем понял: всевозможные эмбарго не работают. Режимы и правда беднеют, население страдает, но это не приводит к смягчению государственной политики, напротив, диктаторы используют действия Запада в пропагандистских кампаниях, порой даже укрепляя за счет внешнего давления собственную власть. Пример тому — голод 1995–1999 годов в КНДР, во время которого, по разным оценкам, погибли до 3 млн человек. Но это не заставило режим Ким Чен Ира пересмотреть свои позиции. То же самое в Иране: несмотря на санкции США, первые из которых были введены сразу же после Исламской революции 1979 года, Тегеран так и не отказался от своей ядерной программы.

При этом одиозные режимы активно пользуются мировой, а значит, и американской финансовой системой, диктаторы и их окружение хранят деньги в долларах, причем часто в западных банках, а также приобретают на эти деньги предметы роскоши западного же производства.

Так, санкции не мешали Северной Корее работать с банками в Австрии, России, Сингапуре, Гонконге, Макао и, конечно, Китае. Мало того, эти банки использовались Пхеньяном для получения денег за контрабанду ядерного топлива, сигарет, наркотиков, а также поддельных товаров массового потребления, в производстве которых КНДР преуспела в 1990-х, — полученные средства шли на финансирование ядерных разработок.

Кроме того, Северная Корея в 90-х годах стала в промышленных масштабах производить... $100 купюры. Качество было настолько высоким, что подделки не определялись даже на самом современном (на тот момент) оборудовании. В Штатах эти банкноты даже назвали «суперкупюра» (supernote). Пхеньян печатал по $15–25 млн в год и продавал каждую «суперкупюру» на черном рынке по $70–80. В 2009 году в Дублине был арестован ветеран ирландской террористической организации IRA (Irish Republican Army — Ирландская республиканская армия) Шон Гарланд, который в конце 1990-х приезжал за «суперкупюрами» в посольство Северной Кореи в Москве, а потом сбывал миллионы долларов в Ирландии.

В Вашингтоне вовремя спохватились: положение доллара как мировой резервной валюты № 1 оказалось под угрозой, ведь две трети наличных американских долларов ($530 млрд) находятся в обращении за пределами страны. Мало того, что доверие к ним могло быть навсегда подорвано, освободившуюся нишу могла занять быстро набиравшая обороты общеевропейская валюта евро.

В 2003 году, для того чтобы защитить доллар от подделки, США ввели в оборот новые $100 купюры с увеличенным портретом Бенджамина Франклина. Одновременно TFI начало кампанию против банков, работавших с северокорейским режимом, выбрав в качестве первой цели Banco Delta Asia (BDA), который базировался в Макао. BDA был отрезан от американской финансовой системы, власти Макао ввели в банке доверительное управление и заблокировали $25 млн, принадлежавших компаниям и физлицам из КНДР. Сумма была не слишком большой, но главное опять-таки состояло в другом — послать сигнал другим сотрудничавшим с КНДР банкам, в основном китайским: следующим может быть каждый из вас.

Северокорейские $25 млн в итоге были разблокированы: Пхеньян включил все возможные дипломатические каналы. Но, как пишет Хуан Зарате, «переговорщик» из Северной Кореи при личном разговоре с одним из представителей Белого дома признал: «Вы, в конце концов, нашли способ, как нанести нам вред».

Впрочем, ограничить в финансах изолированную от внешнего мира Северную Корею оказалось не так сложно. Другое дело — Иран, который в начале 2000-х годов был шестым поставщиком нефти в ЕС, важным рынком для Европы, Азии и той же Америки. 

Но столь сильная вовлеченность иранской экономики в мировой финансовый рынок была и его ахиллесовой пятой: так же как и Москва, Тегеран за свою нефть получал доллары, иранские банки имели представительства в Лондоне, Франкфурте и Токио, а через банки в Бейруте часть иранских денег шла на оплату счетов «Хезболлы» — ливанской шиитской группировки, также внесенной США в список террористических организаций. Для того чтобы нанести эффективный удар по иранской экономике, в 2006 году тогдашний глава TFI Стюарт Левей лично посетил десятки банков и страховых компаний по обе стороны океана, предупреждая их руководство: господа, имейте в виду, что вверенная вам контора используется для поддержки террористических групп и для обогащения руководства Корпуса стражей исламской революции (КСИР) — могущественной организации, контролирующей до 40% иранского ВВП.

В результате банки стали отказываться от иранских клиентов. Перестали работать с Ираном и крупные страховщики, а в июле 2011 года иранские грузы отказался перевозить один из крупнейших международных перевозчиков — Maersk. Иранские суда, в том числе и нефтяные танкеры, надолго остались заблокированными в портах Гонконга и Сингапура: в рейд они не могли выйти без оформленной страховки, да и у местных властей были вопросы к их реальным владельцам.

По совету TFI в 2006 году от международной финансовой системы был отрезан один из крупнейших иранских банков — «Садерат», через который финансировалась «Хезболла», за ним последовали другие иранские банки, связанные с иранской ядерной программой. К 2012 году расчеты в долларах и евро были недоступны уже большинству иранских банков, в том числе ЦБ Ирана. До этого в 2007-м в черный список OFAC были занесены Корпус стражей исламской революции и иранское министерство обороны. Клещи сжимались.

В ведение минфина США входило и отслеживание того, чтобы все запреты и ограничения строго исполнялись. Так, в 2009 году британский финансовый институт Lloyds TSB Group был оштрафован на $350 млн за то, что проигнорировал американские санкции и продолжал долларовые транзакции с иранскими бенефициарами.

К 2012 году в западных банках было заблокировано до $100 млрд иранских денег, экспорт нефти упал на 75%, валютные запасы иранского ЦБ снизились на $110 млрд. Страдало, безусловно, и население: инфляция в 44% и обесценивание иранского риала на 70% всего за два года (2011–2012) привело к голодным бунтам, которые в Иране называли куриными (из-за роста стоимости курятины, основного продукта питания бедного населения).

В результате воинственный режим аятолл дрогнул: сразу после своего избрания в августе 2013 года новый президент Ирана Хасан Роухани заявил о готовности начать переговоры с Западом, к апрелю 2014-го была уничтожена половина запасов обогащенного до 20% урана, а 13–16 мая в Вене прошел очередной раунд переговоров между Тегераном и «шестеркой» международных посредников (члены Совбеза ООН + Германия). С начала массированной атаки против иранского финансового сектора прошло около 10 лет, но, по словам источника The New Times в американском Конгрессе, «за этот срок была отработана практика борьбы», которая с большей эффективностью может сегодня применяться против России.

Впрочем, мир не стоит на месте, каждое действие рождает противодействие. Вот и Хуан Зарате считает, что Штатам не стоит расслабляться: рано или поздно их соперники извлекут уроки, чтобы начать свои финансовые войны — на этот раз против Америки. The New Times попытался связаться с автором «Финансовой войны», чтобы узнать его мнение относительно последних санкций против России. Однако Зарате, сославшись на занятость, предложил прочитать его недавнюю колонку в газете Washington Post, где он пишет: санкции необходимы, однако Запад должен быть готов к ответу Москвы. Первыми могут пострадать американские компании, которым будет закрыт доступ на российский рынок, однако Кремль может развернуть и войну другого рода: «В прошлом Россия использовала в своих интересах поставки газа и нефти, чтобы надавить на Украину и Европу, организовывала кибератаки против Грузии и начинала расследования о нарушении налогового законодательства, чтобы заставить замолчать критиков. Сегодня Кремль может привлечь хакеров и организованную преступность, чтобы нанести ущерб финансовым системам и компаниям на Западе». 

С Хуаном Зарате на страницах той же Washington Post полемизирует Дэниэл Дрэзнер, профессор международных отношений в юридической школе «Флетчер». По мнению ученого, санкции против России не будут работать, потому что «они и так никогда не работают». Да, они дорого обойдутся Москве, но вряд ли США добьются перемены политического курса, не говоря уже о смене режима, таких примеров просто нет: «даже в Иране режим аятолл устоял, несмотря на санкции», пишет Дрэзнер. К тому же Россия играет несравненно более важную роль в мировой экономике, чем Иран, от ее углеводородов полностью зависят многие страны Европы. 

Кто может гарантировать, что американский бизнес в этом случае не начнет давить на собственное правительство, чтобы оно ослабило финансовую удавку. И кто знает, быть может, тогда хирургам, оперирующим с помощью санкций, понадобятся новые инструменты.