7 октября Владимир Путин предложил Госдуме вновь поредактировать Основной закон страны. Зачем сливают суды и почему президенту потребовались прокурорские полномочия — разбирался The New Times
Владимир Путин рассказывает о российской Конституции в московской школе № 7. 2 сентября 2013 г.
«Самое страшное — что начали трогать Конституцию. Я за то, чтобы ее менять, но трогают вещи, которые «не вопиют», не требуют скорейшего изменения. Чем больше будут так щипать Конституцию, тем меньше ее будут уважать, — говорит профессор ВШЭ, специалист по конституционному праву Михаил Краснов. — Почти 15 лет не было поправок и вот с 2008 года началось. Это может покатиться снежным комом: будут новые поправки в Конституцию, но не там, где нужно».
|
*Подробнее об этом — в The New Times № 22 от 24 июня 2013 г.
|
Масштаб инициированной Владимиром Путиным коррекции Основного закона действительно впечатляет. Если в конце 2008-го, чтобы увеличить сроки полномочий президента (до шести лет) и парламента (до пяти лет) и ввести практику ежегодного отчета правительства перед Госдумой, потребовалось изменить четыре статьи Конституции, то теперь будут существенно переписаны восемь статей, а еще одна — исключена. Причем помимо обещанного Путиным летом слияния Верховного и Высшего арбитражного судов* кардинальной реформе подвергнется и прокуратура.
Назад в СССР
Позиция Кремля по поводу слияния судов сформулирована в приложенном к законопроекту официальном обосновании. Там говорится, что поправки принимаются «в целях совершенствования судебной системы РФ и укрепления ее единства»: «Реорганизация судебной системы позволит обеспечить единство подходов при отправлении правосудия, исключить возможность отказа в судебной защите в случае спора о подведомственности дела, установить общие правила организации судопроизводства, добиться единообразия в судебной практике».
Думские специалисты с президентом полностью согласны. «Цель судебной реформы — прийти к единообразной судебной практике, устранить конкуренцию и расхождение решений между Верховным и Высшим арбитражным судами, — поясняет председатель Комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству Павел Крашенинников. — Важно, что сливаются только высшие суды, а система судов на низовом и среднем уровне остается неизменной. Так что с точки зрения защиты прав граждан и юридических лиц ничего не меняется».
У независимых экспертов отношение к судебной реформе не столь однозначное.
«В мировой практике функционируют различные судебные системы, — соглашается Михаил Краснов. — Однако в России мы имеем более молодую и «продвинутую» систему арбитражных судов и фактически советскую систему общих судов с такими пережитками, как заказные процессы. При слиянии эта система общих судов погубит зачатки правосудия арбитражного суда».
«Объединение судов связано с тем, что в обществе и у бизнеса есть огромный запрос на судебную реформу, и этот запрос требует решительных действий, — говорит бывший ректор Российской экономической школы, профессор Сергей Гуриев. — Но как раз Арбитражный суд пользовался большим уважением, чем остальные части судебной системы, ведь суды общей юрисдикции использовались в политических процессах, и доверие к ним резко упало. И если Арбитражный суд станет частью Верховного суда и его достоинства будут уничтожены, это всех разочарует».
Председатель Верховного суда Вячеслав Лебедев (слева) заставил уйти в тень главу ВАС Антона Иванова
Зачистка «медведевских»
Еще более негативно настроены эксперты, имеющие опыт работы в судебной системе.
«Эта реформа даст возможность провести чистку, уволив неугодных судей. Никакого другого правового эффекта она не даст. Власти решили угробить несколько миллиардов рублей на это слияние, в то время как заключенные до сих пор не могут получить в судах горячей пищи», — негодует федеральный судья в отставке Сергей Пашин.
«Я считаю, что это слияние неразумно. Создается огромная неповоротливая судебная машина. Кого-то осенила эта идея, и чтобы проще было контролировать суды, оказывать на них давление, не распыляясь, они и решили их слить», — уверена адвокат Марина Андреева, ведущая экономические дела в судах общей юрисдикции. По ее мнению, нынешний председатель ВАС Антон Иванов навел порядок, которого нет в судах общей юрисдикции: например, для нижестоящих судов имеют значение постановления пленума ВАС. «Глава Верховного суда Вячеслав Лебедев тоже периодически пишет очень хорошие постановления — например, о том, что человека нельзя арестовывать без достаточных подозрений в его намерении скрыться, — напоминает адвокат. — Но нижестоящие суды плевали на то, что говорит ВC, он просто не может настоять на своем, там царит анархия. И теперь так будет везде».
Тем временем в самом Верховном суде, по признанию информированного источника The New Times в судейских кругах, празднуют победу. Антон Иванов давно был для Верховного суда «костью в горле», утверждает источник: он постоянно критиковал работу судов общей юрисдикции, а арбитражные судьи регулярно принимали решения в пользу истцов, ранее проигравших дела в общих судах, и даже покушались на интересы связанных с властью крупных бизнес-структур: например, в феврале 2011 года Арбитражный суд Москвы удовлетворил иск Алексея Навального к «Транснефти» об истребовании протоколов заседаний совета директоров за 2009–2010 годы. К тому же Иванов активно лоббировал выдвинутую им еще три года назад идею создания для «гармонизации судебной практики» Высшего судебного присутствия (явно намереваясь играть в этом координирующем органе ведущую роль), против чего категорически возражал тот же Вячеслав Лебедев.
„
Помимо обещанного слияния Верховного и Высшего арбитражного судов реформе подвергнется еще и прокуратура
”
Но в итоге, иронизирует собеседник, «старый волк Лебедев» (в августе ему исполнилось 70 лет, 24 из которых он возглавляет ВС) переиграл молодого Иванова и пробил свой вариант судебной реформы, при котором нынешнему главе ВАС места в руководстве единого суда, скорее всего, не найдется. Причем близкая дружба с нынешним премьером (Антон Иванов стал главой ВАС в 2005 году по протекции однокурсника по Ленинградскому университету Дмитрия Медведева, возглавлявшего тогда кремлевскую администрацию) Иванову не только не помогла, но и, возможно, сыграла роковую роль: как уверяет источник, Антона Иванова решили убрать в рамках «дальнейшей зачистки медведевской команды» — и заодно дать остальным знак «не высовываться». То, что для выполнения этой локальной задачи в Кремле решили поменять Конституцию, собеседника The New Times ничуть не удивляет: по его мнению, просто снять Иванова было бы «не по понятиям», а вот если он уйдет после слияния судов — извини, дружище, так получилось.
Впрочем, высокопоставленный источник The New Times в правительстве допускает, что слияние судов может и не состояться. По его словам, желание поставить под жесткий контроль все судебные процессы, особенно в коммерческой сфере, у власти есть, но насчет объединения Путин в последнее время высказывается уже не так жестко, как прежде, отдавая этот вопрос на откуп Думе. «Иванова, конечно, все равно снимут, но президент уже не столь категоричен по поводу слияния судов. Дескать, пусть депутаты решают», — говорит источник.
Однако арбитражные судьи уже «голосуют ногами»: на прошлой неделе, сразу после внесения в Думу поправок, заявления об отставке подали восемь старейших судей ВАС, назначенных еще в 1992 году в первый состав суда.
Генпрокурор Юрий Чайка больше не сможет самостоятельно назначать себе заместителей
Упрощение системы
В отличие от слияния судов, смысл прокурорской реформы авторы проекта объяснить не пожелали: никаких аргументов в пользу этих поправок в президентском обосновании нет. Задача реформы: лишить генпрокурора права принимать важнейшие кадровые решения и передать эти полномочия президенту (подробнее на см. справку на стр. 15).
«Это закономерное расширение влияния президента на систему формирования прокуратуры, — говорит Владимир Плигин, председатель Комитета по конституционному законодательству, который готовит эти поправки к рассмотрению. — С учетом того, что он признанная высшая легитимная фигура в Российской Федерации, такая ситуация повысит влияние Генпрокуратуры и статус прокуроров субъектов. Это отражает возрастание, если угодно, правозащитной функции прокурорской системы».
Зампред Комитета по безопасности Александр Хинштейн полагает, что поправки лишь приводят теорию в соответствие с практикой: «Власть в любом случае влияла на кадровые решения в прокуратуре: понятно, что кандидатура прокурора субъекта РФ, не поддержанная полпредом президента в федеральном округе, вряд ли могла быть утверждена. Классные чины государственных советников юстиции в прокуратуре, которые приравниваются к генеральским званиям, тоже сейчас присваиваются президентом».
Противники реформы уверены, что новые изменения — это окончательная победа Кремля над прокуратурой, которая теперь ничем не будет отличаться от полностью встроенных в вертикаль МВД и Следственного комитета.
„
«Иванова, конечно, все равно снимут, но президент уже не столь категоричен по поводу слияния судов»
”
Поправки серьезно меняют саму концепцию развития прокуратуры, считает бывший генпрокурор России Юрий Скуратов: она перестает существовать как единая централизованная система и высший независимый надзорный орган. Неслучайно из статьи 129 Конституции изымают первый пункт, где закреплялось «подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим и генпрокурору РФ».
При этом прокуратура фактически встраивается в систему исполнительной власти. «В ряде стран такая практика существует: например, в Германии и США прокуратура — часть Министерства юстиции, — говорит Скуратов. — Но для России это неоправданно, потому что коррумпированная исполнительная власть задавит прокуратуру как орган обеспечения законности. Если генпрокурор не может подобрать и освободить от должности своих заместителей и прокуроров субъектов, он не может спрашивать с них за работу». По мнению бывшего генпрокурора, неугодных работников власть теперь «быстро сковырнут», причем сделает это даже не сам президент, который не в состоянии отслеживать все кадровые изменения, а аппаратчики из его администрации, которые будут готовить кадровые решения.
Почему же эти изменения предложены именно сейчас? Может, президент Путин засомневался в лояльности генпрокурора Юрия Чайки?
«Если ты засомневался в Чайке, поставь человека, в котором не сомневаешься, — отвечает Юрий Скуратов. — Важно конструировать полномочия не под конкретные личности, а с точки зрения государственной целесообразности». «Президент хочет, чтобы прокуратура была лояльна. А вдруг прокурор станет копать компромат на высоких чиновников? Попробуй-ка начни расследование против РЖД или «Газпрома», — полагает депутат Госдумы от КПРФ Юрий Синельщиков, в прошлом первый заместитель прокурора Москвы. — Сказать, что желание всем управлять безнравственно, я не могу, потому что указывать конкретно — здесь арестуйте, здесь возбудите дело — легче, чем организовать систему самоуправления. Но чтобы создать самоуправляемую систему, надо быть гением, а с гениями у нас туговато».
Конец тоннеля
По убеждению бывших прокурорских работников, «порабощения» прокуратуры власть добивалась последние десять лет.
«Прессинг начался с 2002 года, когда нам пошли прямые приказы наподобие «прекрати дело немедленно или завтра пиши рапорт об увольнении», — рассказывает Юрий Синельщиков. — Я делал уступки, только когда закон дозволял решить вопрос двояко: например, если можно человека взять под стражу или под домашний арест, соглашался на второе. Но в некоторых случаях речь шла о принципиальных вещах: человек берет взятку, это доказано, он и сам признается — ну как прекратить дело?»
«В свое время под давлением администрации президента меня побуждали уволить прокуроров Чувашии, Курской области, Приморского края — звонили глава администрации (президента) и его заместители, но при мне ни один не был уволен, — вспоминает Юрий Скуратов. — Они знали, что у них есть тыловое прикрытие, генеральный их всегда защитит. Сейчас в таком давлении на генпрокурора не будет необходимости, а просто будут освобождать без согласования».
„
«Президент хочет, чтобы прокуратура была лояльна. Попробуй-ка начни расследование против РЖД или «Газпрома»
”
С точки зрения власти нынешняя реформа в целом логична, соглашается Скуратов. «У нас сейчас многие полномочия президента прописаны в законе, но отсутствуют в Конституции: например, он назначает начальников региональных ГУВД, а в Конституции таких полномочий у него нет. Идет произвольное расширение на уровне текущего законодательства, — поясняет бывший генпрокурор. — Но такое стягивание полномочий в руках президента ничего хорошего для политической системы не несет».
Впрочем, нынешними поправками реформа, вероятно, не ограничится. «Сейчас некоторые функции прокуратуры, Следственного управления МВД и Следственного комитета дублируются, и это вызывает взаимные трения. Ходят слухи, что рано или поздно это дублирование будет устранено», — говорит профессор Гуриев.
Как изменят Конституцию
Большая часть поправок связана с ликвидацией Высшего арбитражного суда и включением его структур в состав судов общей юрисдикции. В связи с этим из Конституции вычищаются все упоминания об арбитражных судах и арбитражном законодательстве, а к полномочиям обычных судов добавляется разрешение экономических споров.
Одновременно вносятся существенные изменения в ст. 129, которая касается прокуратуры. Согласно поправкам, заместители генпрокурора назначаются и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению президента (сейчас их назначает СФ по представлению самого генпрокурора). Региональных прокуроров, которые пока назначаются генпрокурором по согласованию с субъектами РФ, теперь будет назначать президент РФ — «по представлению генпрокурора, согласованному с субъектами РФ» (снимать их с должности президент сможет единолично). А единственным исключительным кадровым полномочием генпрокурора станет назначение и снятие прокуроров городов и районов.
фотографии: Алексей Никольский/ИТАР-ТАСС, Александр Миридонов/Коммерсант, Дмитрий Духанин/Коммерсант