Цель любой административной реформы — снижение стоимости услуг бюрократического аппарата для граждан и бизнеса. «Лучшее правительство меньшей стоимости» — квинтэссенция каждой такой программы. Подобные изменения проводятся, как правило, по двум причинам: перед выборами или после экономического кризиса, который нередко и является причиной коллапса. Россия пошла по первому сценарию, а Новая Зеландия — по второму. Но у России все впереди...
Реформа должна была достигнуть следующих результатов. Вопервых, отделить власть от бизнеса. Для этого выстраивалась четкая трехступенчатая структура правительства РФ: министерства — агентства — службы. Для каждого блока определялись базовые и устранялись дублирующие и непрофильные функции: министерства должны были выполнять только политические и регулятивные функции, агентства наделялись исполнительно-распорядительными, службы и надзоры контролировали деятельность агентств.
Реформа на бумаге
Для архитекторов реформы принципиально важными были два момента: первый — не допустить агентства к принятию стратегических решений, ибо их участие означало возврат к старым коррупционным схемам. Второе — не допустить министерства к реальному распоряжению деньгами, выделяемыми на реализацию тех или иных проектов. Результат подобных новшеств, по плану, — снижение коррупции. Разрабатываемая система «проблемно-ориентированного » управления, когда вице-премьеры отвечают за конкретные проекты, а не за ведомства и отрасли экономики, должна была повысить качество госуправления. Такое правительство должно было перейти на результативную модель управления (для каждого проекта задана четкая цель, сформулированы ожидаемые результаты и определены верхние границы затрат) вместо затратной.
Предполагалось повысить контроль за исполнительной властью со стороны общества и других ветвей власти. Подотчетность, открытость и понятность услуг бюрократической системы для населения — не пустой звук. По подсчетам Центра стратегических разработок (ЦСР), российская экономика теряет от 1% до 1,5% темпов роста ВВП в год от неэффективности госаппарата, и сегодня тенденции к снижению этого показателя нет.
Реформа в реальности
Но если поручить бюрократии реформировать саму себя, то на процессе можно ставить крест. Что и случилось. «Все начинания государства, как только они стартуют, обрастают каким-то аппаратом. И этот аппарат заинтересован в том, чтобы любой проект продолжался вечно», — заявил в интервью The New Times научный руководитель Высшей школы экономики Евгений Ясин.
Процесс реформирования исполнительной власти был запущен в марте 2004 года, а уже через полгода стало ясно — реформа буксует: трехзвенная система не работала по той причине, что министры отказывались признавать за агентствами и службами самостоятельную роль. В январе 2005 года от идеи проблемноориентированного (иначе — функционального) управления отказались на практике: Михаил Фрадков, будучи председателем правительства РФ, перераспределил между своими замами (Жуковым, Медведевым и Ивановым) и руководителем аппарата Белого дома (Нарышкиным) конкретные ведомства, что противоречило духу и целям реформы.
В октябре 2007 года были созданы государственные комитеты по делам молодежи (руководитель — Василий Якеменко) и по рыболовству (Андрей Крайний), которые не вписывались в трехуровневую систему. «Созданные комитеты являются, на мой взгляд, совершенно бессмысленными, — комментирует зампредседателя Внешэкономбанка Сергей Васильев, работавший первым замом руководителя аппарата правительства в 1997–1998 годах. — Их образование как раз является примером отхода от тех принципов, которые были заложены в реформе».
Все еще впереди
В начале марта текущего года председатель Госдумы Борис Грызлов предложил отказаться от трехуровневой системы, включив в состав министерств агентства и службы. Он фактически повторил слова Владимира Путина, который поставил удовлетворительную оценку существующей системе власти на ежегодной пресс-конференции в середине февраля.
«Я глубоко убежден, что реформа не провалилась, — отметил в интервью The New Times заместитель руководителя Рабочей группы по подготовке и разработке административных регламентов, первый проректор ГУ-ВШЭ Лев Якобсон. — Факт в том, что система исполнительной власти сегодня работает эффективнее, чем несколько лет назад. Да, есть свидетельства того, что масштабы коррупции не сокращаются, но они во многом определяются средовыми факторами».
Но если важнейшей целью реформы постулировалось снижение коррупции, а мздоимство, наоборот, выросло, то означает ли это, что реформа удалась? По уровню восприятия коррупции двенадцать лет назад наравне с Россией располагались такие страны, как Венесуэла, Парагвай, Ливия, Замбия, Кения, Пакистан. В 2000 году, перед стартом реформы, — Эквадор, Чад, Ливия, Кения, Индонезия, Туркмения, Узбекистан, Украина. В 2006 году — те же Индонезия, Кения, Узбекистан, Казахстан, Пакистан1 . Прогресса нет, есть регресс.
Утверждать, что реформа провалилась, не берется и Сергей Васильев: «Реформа не провалилась и не зашла в тупик, потому что правительство, слава богу, работает. Если говорить о моей позиции, то она формулируется так: в 2004 году не стоило переходить на трехуровневую схему, но если уже перешли, то возвращаться обратно неправильно».
«При тех ограничениях, которые наложены на реформу, добиться успеха невозможно: нельзя трогать структуры и институты, которые составляют нынешнюю политическую систему, но при этом нужно перестраивать структуру самого аппарата, насыщать его функциями, кадрами, лучше платить чиновникам, обеспечивать стандартизацию выполнения их работы, — считает Ясин. — Свободные СМИ, действующий парламент, реальное разделение ветвей власти, независимый суд, конкурентные и свободные выборы обеспечивают надзор общества за властью».
Существующие ограничения и отсутствие сильного общественного контроля за властью свидетельствуют о том, что политическое руководство не было заинтересовано в этой реформе, отметил в интервью журналу Павел Кудюкин, один из разработчиков реформы, а ныне — заведующий отдела Методологии бюджетного планирования Института статистических исследований экономики знания ГУ-ВШЭ: «Сингапур, в котором режим далеко не демократический, провел административную реформу и осуществлял борьбу с коррупцией довольно эффективно, потому что руководство страны четко сформулировало цель и задачи изменений и было заинтересовано в этом».
Сухой остаток
Так что же получилось? Закрытая и жесткая бюрократическая структура, которая по всем критериям напоминает французскую модель. Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ», принятый в 2004 году, закрепил ее кастовый характер, а «политические назначенцы» выведены за рамки действия этого закона (т.е. ответственны лично перед президентом и больше ни перед кем). Предпосылки для извлечения бюрократической ренты не были устранены.
Такая система жизнеспособна, и пример Франции тому подтверждение. Только один маленький нюанс: в стране сыров и вин работают независимые газеты и радио, а парламент — площадка для дискуссий и лоббирования интересов. Отечественная бюрократия неподконтрольна, а значит, всевластна.
Михаил Горбачев, заседание Политбюро 1987 года: «Не было за 70 лет периода, когда бы мы не сокращали аппарат, а он все увеличивался».
Владимир Путин, Послание Федеральному собранию 2003 года: «Российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны. И наоборот, она неплохо приспособилась извлекать так называемую административную ренту из своего положения».
_____________
1 Kaufmann D., A. Kraay and M. Mastruzzi 2007: Governance Matters VI: Governance Indicators for 1996–2006.