Споры о том, где будет расположен реальный центр власти — в Кремле или Белом доме, не имеют никакого смысла до тех пор, пока не будет решено главное — за кем будут силовики. Существующая сегодня юридическая коллизия между Конституцией, Законом о правительстве и различными положениями о специальных службах создает потенциально взрывоопасную ситуацию, в которой силовики могут сами начать решать, кто и кому подчиняется и подчиняется ли вовсе
Смена президентского кресла на премьерское изменит не только рабочий адрес Владимира Путина, но и формально лишит его основного механизма авторитарной власти — контроля над силовыми министерствами и службами.
Руководство силовым блоком осуществляется на основе трех главных документов: Конституции (ст. 83 и 87), указа Владимира Путина № 649 от 20 мая 2004 года и принятых в развитие указа поправок к Федеральному конституционному закону «О правительстве РФ» (в редакции 2004 и 2005 гг.). Согласно указу и статье 32 закона президент «руково- дит непосредственно и через федеральных министров» органами исполнительной власти, «ведающими вопросами обороны», то есть Министерством обороны и Генеральным штабом, и как Верховному главнокомандующему ему подчиняются и все командующие военных округов, родов войск и т.д.; президент РФ точно так же руководит и органами, ведающими «вопросами безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий». Глава государства также является председателем Совета безопасности, ему подчиняются и федеральные службы, подведомственные силовым министерствам. То есть для всех людей в погонах именно главный кабинет в Кремле — место, где они получают приказы. При Борисе Ельцине силовые ведомства, именовавшиеся тогда «министерствами со звездочкой», де-факто также подчинялись президенту, однако в Законе о правительстве (в редакции 1997 года) президент лишь «направлял» деятельность силовиков, «руководство» осуществляло правительство (старая ст. 32). Таким образом, внеся эти ключевые поправки в закон, Владимир Путин слегка подкорректировал Конституцию и установил вертикаль силового подчинения лично себе — пока он был президентом страны. И ровно этим же заложил мину, которая сегодня позволяет силовикам исповедовать двойную лояльность: когда надо — президенту, когда не надо — премьер-министру.
Выбор лояльности
Дело не только в том, что согласно Конституции руководители силовых министерств входят в возглавляемый председателем правительства кабинет министров. Не менее важно и то, что президент согласно Конституции (ст. 83, п. «д») назначает на должность федеральных министров, коими являются главы всех министерств, включая Минобороны, МЧС, МВД, «по предложению председателя правительства РФ». Другими словами, именно премьер Владимир Путин будет выбирать и предлагать президенту Дмитрию Медведеву и новых (или старых) условных Сердюкова, Шойгу и Нургалиева.
Однако президент Медведев может с предложением согласиться, а может — и нет, как это не раз делал Борис Ельцин. Только оснований у него на то больше, чем было у первого президента России, — и благодаря уже упомянутой новой редакции Закона о правительстве, и потому, что существует «Положение о Министерстве обороны» (и такие же положения — о всех силовых ведомствах), в котором черным по белому написано: «министр подчиняется непосредственно Президенту Российской Федерации», а глава Генерального штаба (согласно положению уже о Генштабе) подчиняется министру. «В Конституции действительно присутствует элемент двойного подчинения, — сказал в интервью The New Times один из авторов российской Конституции Виктор Шейнис. — Но гораздо более сильной фигурой по отношению к силовикам все равно является президент».
«Назначение силовых министров никогда не отдавалось в руки премьера, — говорит завкафедрой конституционного права Высшей школы экономики Михаил Краснов. — Фактически всех силовиков президент назначает сам. Они хоть формально и входят в структуру правительства, но подчиняются сугубо президенту».
Люди в штатском
Но этого мало. Еще более серьезные правовые проблемы возникнут у премьера Путина с «людьми в штатском». Согласно положениям и о ФСБ, и о Службе внешней разведки, и о Федеральной службе охраны, и о Федеральной службе по наркоконтролю директоров этих служб назначает и освобождает от должности исключительно президент РФ, а в состав правительства они и вовсе не входят. Единственный инструмент воздействия на них, который имеет в своих руках премьерминистр, — это их финансирование (через формирование бюджета) и решение прочих хозяйственных вопросов. Инструмент серьезный, но также требующий согласования с непосредственным руководителем, то есть с президентом Медведевым.
Однако вот тут на авансцену может выйти такая не прописанная никакими законами и положениями вещь, как корпоративная лояльность, — а именно принадлежность и Путина, и «людей в штатском» к корпорации КГБ. Подчиняться штатскому юристу Медведеву, реальной службы не знающему и не нюхавшему, — цитируем — «западло». Не подчиниться? Погоны хоть носить и не любят, но они на плечах есть. Собственно, ни Горбачева, ни Ельцина чекисты за начальников не держали: при советской власти главным для них был приказ председателя КГБ СССР, и генсеки действовали через них. При Ельцине инструментом контроля была бедность силовиков и деньги, которые им через бюджет, а более через олигархов, подбрасывали. Сегодня в руках «людей в штатском» — колоссальные финансовые и прочие иные ресурсы, позволяющие им перед всякими там действительно штатскими колени не преклонять.
Дышло для закона
В Конституции достаточно размыто сказано о распределении силовых полномочий между главами государства и правительства. С одной стороны, президент является Верховным главнокомандующим (статья 87), с другой — «правительство осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности» (статья 114). Подобная неточность формулировок, по мнению ряда экспертов, оставляет широкое поле для действий. Так, при желании все силовые структуры можно переподчинить премьерминистру, не меняя при этом Конституцию и никак ее не нарушая. «Для этого достаточно внести поправку в ст. 32 Закона «О правительстве РФ», — говорит Виктор Шейнис. — Поскольку это конституционный закон, для принятия изменений потребуется 2/3 голосов в Госдуме и 3/4 — в Совете Федерации».
С учетом результатов последних парламентских выборов у «Единой России» с теперь уже премьером Владимиром Путиным во главе никаких проблем с внесением необходимых поправок возникнуть не может — партия имеет в Госдуме твердое конституционное большинство. Михаил Краснов, однако, уверен, что в случае переподчинения сило- виков одних поправок в федеральный закон будет недостаточно и Конституцию все же необходимо будет изменить. «Конституция препятствует полному переходу силовиков под руководство премьера. Согласно ст. 80, президент обеспечивает целостность государства и сохранность суверенитета. Но как он сможет осуществлять эти функции, если у него не останется никаких рычагов влияния на силовиков? — говорит эксперт. — В Конституции хоть напрямую и не прописано подчинение силовиков президенту, но это так называемые скрытые полномочия президента — они прямо не прописаны, но вытекают из его функций».
«Позиции президента Медведева чисто юридически предпочтительнее, но так как у нас многое делается по понятиям, а не на основе закона, решающее слово будет за премьером Путиным, — возражает Виктор Шейнис. — Пока между этими двумя людьми будет существовать консенсус, до тех пор руководство силовиками будет осуществлять Путин. Это будет за гранью видимости и в каждом отдельном случае будет оформляться под видом решения президента. Но боюсь, этот роман может когда-нибудь закончиться». И что будет, когда «роман» между президентом и премьером закончится и «законный супруг» потребует от силовиков соблюдения определенных нормативными актами обязанностей? Силовики подадут на развод? Будут сами выбирать, кто — премьер или президент — им более люб? В истории такие «романы» заканчивались плохо — переворотами и гражданской войной.
Любопытно: задумывался ли об этих угрозах Путин в 2004–2005 годах, издавая указ № 649 и подписывая поправки в федеральный закон? И как оценивает эти угрозы сегодня, сейчас?