Ахиллесова пята рынка. Наиболее злостные нарушители антимонопольного законодательства в России — органы государственной власти. Об этом говорится в докладе Федеральной антимонопольной службы (ФАС) «О состоянии конкуренции в РФ», который будет представлен правительству осенью
За последний год ФАС возбудила свыше 4000 дел, связанных с нарушением антимонопольного законодательства. По этому показателю Россия занимает первое место среди стран с развитой рыночной экономикой. И более чем в половине случаев (53%) правонарушителями являются органы государственной власти. Наиболее распространенные нарушения на конкурентном поле: препятствия в осуществлении коммерческой деятельности, ограничение свободы движения товаров и фактическое ведение органами исполнительной власти собственного бизнеса.
Перегибы на местах
В 57% нарушений государством антимонопольного законодательства повинны органы местного самоуправления, в трети — федеральные органы и в 10% — субъекты РФ. «Нарушения антимонопольного законодательства муниципальными органами являются для экономики бедствием меньшего масштаба по сравнению с регулирующими решениями федеральных органов. Последние зачастую негативно влияют на целые отрасли и подотрасли экономики», — пояснил в интервью The New Times генеральный директор Бюро экономического анализа Андрей Шаститко. Так как органов местного самоуправления в количественном выражении больше, чем других органов исполнительной власти, статистика фиксирует преобладающее число злоупотреблений «на местах». На статистику влияет и тот факт, что антимонопольному ведомству по политическим причинам гораздо легче возбуждать дела против муниципальных органов, нежели против «федералов».
Зачастую преступление закона госорганами связано с неправильным использованием нормативно-правовых актов, указывает ведомство Игоря Артемьева. Шаститко считает, что и для бизнеса, и для власти до последнего времени не было особых стимулов знакомиться с антимонопольными нормами в силу незначительности санкций, которые могла наложить ФАС. Однако сейчас ситуация изменилась. Согласно недавно внесенным поправкам в антимонопольное законодательство, штрафы для провинившихся теперь могут исчисляться как процент от их оборота — а это уже серьезные суммы.
Монополии — зло
Так же негативно в докладе оценивается избыточная концентрация в отдельных отраслях экономики (производство первичного алюминия, синтетического каучука и черная металлургия) и отсутствие внешнего или внутреннего конкурентного давления на предприятия легкой промышленности и машиностроения. «Это говорит о сохранении в экономике страны угрозы монополизма, даже если поведение этих компаний в настоящее время является конкурентным», — опасаются авторы доклада.
Но если одни отрасли только несут в себе угрозу монополизма, то другие давно уже относятся к числу естественных монополий. И несмотря на то что таковых на территории России осталось всего две («Газпром» и «РЖД»), неэффективность их работы постоянно создает угрозу ценового давления на всю экономику. «За 2000–2007 годы цены на продукцию естественных монополий росли существенно более высокими темпами по отношению к сводному индексу потребительских цен на товары и платные услуги населению» — говорится в докладе ФАС.
ФАС предлагает ограничивать антиконкурентную деятельность монополий через обеспечение доступа организаций-конкурентов к инфраструктуре монополистов и, по возможности, их разделение. А еще в настоящее время разрабатывается новая редакция закона «О естественных монополиях» — антимонопольное ведомство надеется повысить прозрачность работы компаниймонополистов: например, обязать их покупать услуги и товары на открытых конкурсных торгах.
Системные угрозы
Особую обеспокоенность антимонопольного органа вызывает появление госкорпораций, которым был передан ряд функций государства. «Государственные корпорации, обладая политическим и административным ресурсом и растущими финансовыми возможностями, могут оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на смежных со сферами их деятельности товарных рынках» — говорится в докладе.
ФАС не одинока в своих опасениях. Негативное отношение к госкорпорациям некоторое время назад выразил, к примеру, экспертный совет комитета Совета Федерации по промышленной политике. «Структура государственных корпораций способствует злоупотреблениям в большей степени, чем любая другая организационно-правовая форма. Механизмы контроля над государственными корпорациями слабее механизмов контроля над акционерными обществами, унитарными предприятиями и государственными учреждениями» — говорится в специальном докладе комитета. ФАС предлагает ужесточить контроль за работой госкорпораций, вернуть государству часть делегированных корпорациям обязанностей и полномочий, отказаться от их финансовой господдержки и установить мораторий на появление новых «монстров» российской экономики.
«Меры, предлагаемые антимонопольной службой, носят частичный характер. И даже моратория на создание новых корпораций недостаточно. Нужно прилагать усилия к тому, чтобы подобной организационноправовой формы не было вообще. Но мы видим, что ФАС фактически смирилась с госкорпорациями и пытается законсервировать ситуацию, вместо того чтобы ее исправлять», — считает директор департамента стратегического анализа компании ФБК Игорь Николаев.
Не менее опасным явлением для рыночной экономики является картельный сговор1. Согласно мониторингу ФАС, наиболее остро проблема сговора стоит в нефтяной, металлургической, химической и фармацевтической отраслях, в банковском секторе, розничной торговле и агропромышленном комплексе. Стандартная схема борьбы с картельными сговорами — предупреждение их возникновения через формирование такой структуры рынка, в которой компаниям обеспечивается свободный вход и выход, считает Андрей Шаститко. В качестве дополнительных мер предлагается увеличить в 2 раза (до 30%) оборотный штраф с выручки компании, входящей в картель; снять санкции с участника (но не организатора) картеля, если он «сдает» партнеров; совершенствовать механизмы выявления картельных соглашений.
Для решения этих проблем антимонопольная служба разрабатывает ряд поправок в федеральное законодательство (земельное, таможенное, административное и проч.). Но у независимых экспертов существуют серьезные сомнения насчет того, что эти усилия действительно изменят конкурентную ситуацию в отечественной экономике. Судя по последним событиям, аппетиты государства растут, и в этих условиях одному отдельно взятому правительственному органу сложно противостоять общей тенденции.
В 90-х годах ФАС преимущественно ловила за руку компании и госорганы, нарушающие правила конкурентной борьбы в области инфраструктуры (электроэнергетика, газ, нефть, транспорт и связь). Начиная с 2000-х центр тяжести нарушений сдвинулся в сферу услуг: порядка 25% нарушений закона «О защите конкуренции» приходится на торговлю и общественное питание, 22% — страховые услуги, 13% — банковский сектор и 9% — ЖКХ. При этом доля антиконкурентных соглашений в сфере инфраструктуры не превышает 16%.
_______________
1 Картель — договорной союз независимых компаний, производящих однородную продукцию.