В сентябре этого года исполнился ровно год приказу ФСБ РФ о правилах пограничного режима в приграничной зоне. В ведении ФСБ находится более 550 тыс. квадратных километров территории России, что соответствует размерам отдельного государства, скажем, такого как Франция. ФСБ теперь не только решает, кто может въехать и передвигаться по этой земле, но и контролирует любую хозяйственную деятельность на фактически отчужденной от населения страны территории
Скажем, захотелось гражданину России отправиться в путешествие на Тамань в Краснодарский край, где много фруктов и вина, или в город Лагань на Каспии, где водятся осетры, или в Усть-Хайрюзово, где добывается камчатский краб. Что для этого надо? Раньше для исполнения желания нужны были только деньги и свободное время. Сейчас в эти районы нашим людям так просто не попасть. Теперь это погранзоны. Беспрепятственно туда могут въехать федеральные, а также региональные чиновники и местные жители по паспортам, всем остальным необходимо оформлять пропуск в пограничной службе ФСБ. Ни один посторонний не может без особого разрешения въехать в погранзону. Она у нас на замке. Вот не так давно в расширенной до 30 км прирубежной зоне с Финляндией горели леса на площади 6 тысяч гектаров. Дым и гарь дошли даже до Хельсинки. Оказалось, что МЧС было готово тушить возгорания, но затянулось оформление разрешения для пожарных на въезд в погранзону. Когда борцы с огнем наконец-то получили пропуска, лес уже выгорел.
История вопроса
В 70-е годы прошлого века в пограничную зону СССР входили огромные площади: Приморский край и Севастополь, большая часть Тувы и Камчатка, Горно-Бадахшанская область Таджикистана и Норильск, Магаданская область и Кронштадт. Для доступа на эти и многие другие территории гражданам СССР нужно было получать пропуск по месту жительства.
В 1990 году Советом Министров СССР было принято постановление об упразднении погранзоны со многими социалистическими государствами Восточной Европы. А в 1993 году был принят Закон о государственной границе, по которому понятие «пограничная зона» было отменено. Вместо этого устанавливалась «пограничная полоса» вдоль всей границы Российской Федерации, ширина которой не должна была превышать пяти километров (для сравнения: например, в Финляндии пограничная полоса не может быть более 3 км). Эти пограничные территории находились в совместном ведении федеральных пограничных структур и местных властей.
В 2004 году Государственная дума внесла изменения в этот закон. Из него исчезло упоминание о пятикилометровом пределе и, кроме того, именно ФСБ была наделена исключительным правом устанавливать границу пограничной зоны без согласования с законодателями и местными властями. И в итоге погранзона как минимум увеличилась вдоль границы до 30 километров, а во многих местах, в особенности на восточном и северном рубежах, в пограничные районы вошли территории до двухсот километров.
Комментарий Тамары Георгиевны Морщаковой, судьи Конституционного суда РФ в отставке:
«ФСБ определяет пограничную зону произвольно, это позволяет формулировка Закона о государственной границе. Так не может быть в правовом государстве, потому что пределы полномочий, которые возлагаются одним органом, в данном случае правительством, на подчиненный ему орган, в данном случае ФСБ, должны быть определены самим законом, тем более в тех случаях, когда речь идет об ограничении прав и свобод. Действующий закон в статье 16, где он устанавливает возможность так свободно маневрировать пространством границ, в которых действуют правила пограничного режима, в этой же статье, в ее части 2 пишет, что установление каких-либо иных правил (кроме определенных данной статьей ограничений на передвижение и хозяйственную деятельность) не допускается и что всякое ограничение граждан в их правах и свободах допустимо только на основании и в порядке, предусмотренных законом. Из этого вытекает, что все ограничения, которые вводятся для граждан из-за того, что ФСБ свободно определяет пространственные пределы пограничной зоны и, значит, действие пограничного режима, являются недопустимыми».
Управляемая свобода
Пропуск в погранзону оформляется в течение месяца, или, если возникают особые обстоятельства, то и двух. Причем документы нужно подавать не как в советское время — по месту жительства, а в пограничное управление по месту расположения погранзоны. Например, московская организация решила отправить своего сотрудника в командировку на Таймыр. Это погранзона, но пограничного управления там нет, пропуск на Таймыр, который в Красноярском крае, выписывают почему-то в Новосибирске. Где Таймыр, где Новосибирск? Если жаждущий посетить Таймыр окажется журналистом или документалистом, то ему необходимо получить еще одно разрешение «на хозяйственную, промысловую и иную деятельность, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий, содержание и выпас скота в пределах пятикилометровой полосы местности вдоль государственной границы Российской Федерации». Если ответ из ФСБ будет положительным, то в позволительной бумаге будет написано: «Разрешено проведение промысловой деятельности: съемки документального фильма». На Чукотке, например, вся территория которой — сплошная погранзона, не требуют заранее оформлять пропуск и не выписывают разрешение на «промысловую деятельность» для съемок неигрового кино. В Чукотском автономном округе достаточно предъявить командировочное удостоверение. Короче, каждое региональное пограничное управление толкует приказ директора ФСБ РФ о пограничном режиме по своему усмотрению. Но узнать об особенностях местных трактовок командированный должен в своем родном городе. Однако в отчем крае ему об этом никто не скажет, звонить нужно туда, куда едешь или летишь. А это разница во времени, как с Чукоткой или Камчаткой, в 9 часов, деньги на бесконечные телефонные переговоры, и самое главное, нет никакой уверенности, что разрешение на въезд в конце концов будет получено.
Цель расширения территорий погранзон, как объясняют генералы ФСБ, в том, чтобы ограничить въезд тех, чье присутствие в погранзоне нецелесообразно. «Перед нами стоит задача не только обеспечить национальную безопасность, но и создать комфортные условия для законопослушных граждан. Да, действительно, находясь в пограничной зоне, граждане по требованию пограничных органов, членов добровольных народных дружин обязаны предъявить пропуск либо паспорт, где указана регистрация, но вряд ли это создаст какие-либо неудобства», — сказал на одной из пресс-конференций в Петропавловске-Камчатском генералмайор ФСБ Александр Лебедев.
Комментарий Т.Г. Морщаковой: «Увеличение погранзон — это вопрос целесообразности, а вопросы целесообразности, касающиеся ограничений прав и свобод, должны контролироваться законодателем. Но что у нас может контролировать законодатель? В данной ситуации есть две судебные возможности. Первая: если права — как граждан РФ, так и иностранных граждан — нарушены приказами ФСБ, то это повод для обращения в Верховный суд. Вторая: если права нарушены нормами Закона о границе, то это уже компетенция Конституционного суда. Именно эта неопределенность в законе, позволяющая произвольно менять пределы действия пограничного режима и, следовательно, произвольно вводить ограничения прав и свобод фактически не федеральным законом, как этого требует статья 55, часть 3 Конституции РФ, а просто приказом ФСБ, является нарушением Конституции РФ либо, если законодатель предполагал другое понимание своих предписаний, нарушением Закона о границе».
Визовый режим
Проверки документов начинаются уже прямо в самолете по прилету в населенный пункт. Например, из приземлившегося в столицу Чукотки лайнера никого не выпустят, пока не проверят, имеет ли право гражданин здесь находиться, то же самое ждет каждого, кто прилетит в аэропорт Норильска. Но город Норильск не входит в пограничную зону, тогда почему у всех без исключения проверяют паспорта? Оказывается, города Норильск и Дудинка входят в территории в границах оз. Половинное — Казанцево — Мессояха — Мадуйка — оз. Дюпкун, которые относятся к территориям РФ с «регламентированным посещением для иностранных граждан». Но не то что чужестранец — не каждый россиянин найдет на географической карте страны Мессояху или оз. Дюпкун — для того чтобы понять площадь границы, куда запрещен въезд без особого распоряжения. Местные власти жаловались, что «контроль за иностранными гражданами затруднен». Ведь действительно, выявить чужеземцев не так просто, с первого взгляда не всегда поймешь, где свой, где чужой, поэтому пограничники решили проверять паспорта у всех поголовно.
В Норильске помимо общероссийского правила для иностранцев действует местное постановление «Об усилении контроля над въездом и пребыванием иностранных граждан на территории Большого Норильска». Основной акцент в этом документе сделан на том, что приглашать родственников и детей с частным визитом могут лишь супруг, супруга и кто-либо из родителей, имеющих гражданство РФ. Те, «кто приглашает братьев или сестер, будут получать право на оформление приглашения, исходя из каждой конкретной ситуации», то есть на усмотрение чиновников. Кроме того, если приглашающие не обеспечивают необходимую встречу и регистрацию, то они будут лишены права звать к себе родных в течение года. По мнению сотрудников администрации Норильска, это позволит «оптимизировать процесс пребывания на территории иностранных граждан».
Комментарий Т.Г. Морщаковой: «Этот акт совершенно негоден, исходя из простого требования: ограничения, не предусмотренные федеральным законом, невозможны. Если глава города вводит ограничения, не предусмотренные федеральным законом, то такой акт мог бы отменить любой территориальный суд общей юрисдикции. Это вопиющее нарушение закона».
Правда, иностранец может попробовать оформить поездку через турагентство, но не через любое, а только из того региона, куда он хочет поехать. Разрешение ему будут оформлять не менее трех месяцев, и если «добро» будет дано, то чужестранец сможет въехать на территорию, скажем, той же Чукотки, но передвигаться по Чукотскому автономному округу он может только в сопровождении туристического агента, причем иноземец должен из своего кармана оплачивать поездку сопровождающего. Весь путь иностранца должен быть заранее согласован с местными пограничниками, и их следует извещать о любом передвижении, даже если это поездка в соседний поселок, иначе — депортация.
Такие фактически закрытые для иностранцев земли есть в 19 субъектах РФ. В 1997 году в этот список был включен весь Чукотский автономный округ, а в 2006-м Республика Северная Осетия — Алания. Для неграждан нашей страны закрыта даже часть Московской области, например, Одинцовский район по «линии Успенское — Жаворонки — Одинцово — Барвиха».1
Кроме того, существует «Перечень закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территории населенных пунктов». Туда запрещен въезд что граждан России, что иностранцев. Таких городов и сел по всей стране 90, начиная с Московской области и заканчивая Дальним Востоком.
Туризм по-русски
В августе президент Медведев агитировал за стимулирование внутреннего туризма. «За последнее время стал популярным ряд зарубежных маршрутов, но мы заинтересованы в том, чтобы развивать внутренний туризм», — говорил глава государства. О важности туризма шла речь и на Чукотке, где Медведев был на прошлой неделе. Увеличение погранзон и развитие туризма — вещи явно противоречивые и никак не совместимые. Среди последних нововведений — перевод известных туристических центров — Домбай, Приэльбрусье, Верхняя Теберда и Архыз — в погранзоны.2 Чтобы въехать туда, гражданам России нужно купить тур в агентстве, что стоит дорого. Если хочется путешествовать индивидуально, то необходимо писать заявление в местное погрануправление, заверять маршрутную книжку туриста с четким указанием всего маршрута по датам, ехать в столицу субъекта за разрешением, а потом, если пропуск будет получен, можно отправляться и к месту путешествия. Но нужно не забыть поставить на учет в подразделениях пограничных управлений ФСБ надувные лодки и снаряжение для подводного плавания, если турист где-то в море или в озере хочет развлечься подводным плаванием. Если нет желания заниматься альпинизмом или дайвингом, а хочется посетить известные исторические места, например, Псково-Печерский Свято-Успенский монастырь XV века в г. Печоры, или всемирно известный Псково-Печерский монастырь, или музей с монастырем на Соловецких островах, или Ивангород со знаменитой средневековой крепостью, надо получить пропуск в ФСБ. Теперь это тоже погранзоны. Как следствие — туристов здесь стало уже значительно меньше, а некоторые туристические маршруты просто прекратили свое существование.
Комментарий Т.Г. Морщаковой: «Когда государство не объясняет причин, не устанавливает конкретные условия по применению и распространению, в данном случае пограничного режима к каким угодно территориям и лицам, оно явно отступает от требования уважения достоинства личности — это такой конституционный принцип, который предполагает, что государство не имеет права обращаться с гражданами, как с объектом своей деятельности, а должно рассматривать их как полноправных субъектов, вступающих в равноправные отношения с государством, и это предполагает, в том числе, что государство должно объяснять свои действия».
Пока Европа объединяется и граждане Евросоюза спокойно путешествуют из страны в страну, Россия с упорством воссоздает советский «железный занавес», в том числе и для своих граждан. А ведь еще совсем недавно была надежда, что «свобода лучше, чем несвобода».
В закрытые для свободного доступа попали многие места традиционного отдыха жителей Приморья, Карелии и Ленинградской области. Пограничными стали крупные города, например, Новотроицк и Орск Оренбургской области, а также территории, вовсе не примыкающие к государственной границе, например, Терский берег Белого моря или острова во внутренних водах на территории Ямало–Ненецкого автономного округа. На сегодняшний день погранзоны установлены в 46 субъектах страны, среди них: Ингушетия, Калмыкия, Якутия, Чукотка, Северная Осетия, Чеченская Республика, Краснодарский край, Белгородская, Волгоградская, Воронежская, Камчатская, Ленинградская, Омская, Самарская, Саратовская, Челябинская области. (Приказы ФСБ РФ, выпущенные с апреля по июнь 2006 года по каждому из субъектов РФ.)
_______________
1«Перечень территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан», утвержденный Постановлением Правительства РФ от 4 июля 1992 г. № 470, последние дополнения в постановление внесены в 2006 году.
2 Приказ ФСБ РФ от 2 марта 2006 г. № 77 «О пределах пограничной зоны на территории КабардиноБалкарской Республики », приказ ФСБ РФ от 2 марта 2006 г. № 78 «О пределах пограничной зоны на территории КарачаевоЧеркесской Республики».