Излюбленный на Руси вид национальной охоты — стрельба по бюрократам. Не было у нас царя, генсека или президента, который не бранил бы чиновников, приписывая им все мыслимые грехи. Между тем вина за российское административное нестроение лежит на воспроизводящейся уже несколько столетий в разных вариантах системе «государевой службы».
Чин чина почитай
Днем рождения российской бюрократии традиционно считается 24 января 1722 года, когда Петр I утвердил знаменитую «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины», установившую три параллельные лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой. Основным путем продвижения по чиновной лестнице стала выслуга лет. Однако верхней ступенькой такого механического продвижения был
5-й класс; пожалование в более высокие чины производилось лишь по усмотрению императора.
В действительности еще в 1682 году по представлению думской комиссии князя Василия Голицына было отменено «богоненавистное и враждотворное местничество». Именно эта мера разрушила основание прежней лестницы служебного старшинства «по породе». Петр I лишь завершил дело, «обогатив» отечественную деспотическую традицию рациональными элементами бюрократического «регулярного государства». Чин подменил представления о личном достоинстве, чести, квалификации... Один из западных путешественников, посетивших Россию в царствование Павла I, был поражен тем, что «здесь все зависит от чина... Не спрашивают, что знает такой-то, что он сделал или может сделать, а какой у него чин».
Не по чину берешь
И в Московском царстве, и в императорской России господствовало представление о государстве как «царевой вотчине», а о подданных — как государевых холопах. Идеология «чиновного государства» предполагала, что благополучие любого «государева слуги» целиком зависит от его «усердия в служении престолу», то есть все тому же всемогущему государству, а отнюдь не от его действий в отношении подопечных государевых подданных. Холопы же блюдут господский интерес лишь постольку-поскольку, норовя при удобном случае компенсировать свое бесправие материально.
Российское чиновничество отличалось особым «бесстрашием» по части разнообразных форм коррупции. Отчасти это объясняется тем, что низшее чиновничество и вовсе не имевшие чинов «канцелярские служители» жили в состоянии крайней бедности, почти на грани нищеты. Оклады их в сравнении с доходами немногочисленного «генералитета» были мизерны, к тому же выплачивались бумажными деньгами, в периоды частых тогда кризисов резко терявшими покупательную способность. Между высшей бюрократией и канцелярской мелкотой лежала и социальная, и материальная пропасть. Например, в 1842 году оклад действительного тайного советника 1-го класса составлял 21 тыс. рублей серебром, 2-го класса — 12 тыс., тайного советника (3-й класс) — 675 руб., тоже серебром, действительного статского советника — 562,5 руб., но уже ассигнациями… Оклад титулярного советника (особа 9-го класса, получавшая вместе с чином личное дворянство) составлял уже 75 руб., а чиновники 13–14-го классов — по 67 руб. с полтиной, и разумеется, тоже ассигнациями. Между тем за обед в скромном трактире надо было выложить около рубля. Более того, выплата жалованья чиновникам постоянно задерживалась, особенно в провинции. Приходилось давать взятки, чтобы получить свое жалованье!
Верховная власть, испытывая хронический дефицит казны и не имея возможностей достойно содержать своих служащих, предоставляла им возможность «кормиться от дел». Прогрессистка Екатерина II не стеснялась объяснять иностранцам, что, «покуда мне поставляют... что я приказала... я считаю себя удовлетворенной и мало беспокоюсь о том, что помимо установленной суммы от меня утаят хитростью или бережливостью».
Сообразно чину и важности решаемых дел росли не только возможности поживиться из казны, но и размеры взяток. В России сложилась изощренная «культура взяточничества». Широкое распространение получили «косвенные» взятки в виде подарков, благотворительных пожертвований или приобретения по явно завышенной цене имущества лиц, каким-то образом связанных с «нужным» чиновником. При этом возникали устойчивые связи, система посредников и гарантий выполнения обещанного. Салтыков-Щедрин не без основания утверждал, что вкладывать капитал во взятки выгоднее, чем в банк.
Всерьез бороться со взяточничеством пытались только наиболее решительные из царей, прежде всего Николай I. Однако и он успеха не стяжал, хотя методы применял вполне современные: например, анализ данных о приобретении недвижимости. Но схватить за руку чиновника удавалось редко.
Помимо денег существовали и другие приносимые чинами блага. Лошадей на почтовых станциях давали по чинам: от дюжины — для тайного советника до одной захудалой клячи — для коллежского регистратора. По чинам обносили гостей блюдами на торжественных обедах, и до нижнего конца стола часто вовсе не доносили. Екатерининский фаворит Потемкин как-то, желая сделать приятное одному своему не вышедшему чином сотруднику, пригласил его на такой обед, а потом поинтересовался: «Ну как?» Бедняга только и нашелся ответить: «Премного благодарен, все видел».
Начиная с Николая I все императоры делали попытки упразднить чины, обозначенные в «Табели о рангах» (система препятствовала продвижению талантливых администраторов, по молодости лет не выслуживших подобающего высокой должности чина). Но ни один из них в этом не преуспел, бюрократия всегда находила веские аргументы в защиту петровской «табели». Чины вместе с придворными званиями отменило Временное правительство в марте 1917-го, но, как выяснилось, ненадолго.
Царство пайка
Советская номенклатура начала формироваться еще при Ленине. Но подлинным творцом «нового класса» стал Иосиф Сталин, превративший свою изначально техническую должность генерального секретаря в важнейший партийно-государственный пост. Недальновидные шутники в начале 1920-х называли его «товарищ Картотеков». Но в течение нескольких лет он создал и отладил номенклатурную систему в качестве главного инструмента личной власти. Квалификация, деловые качества, способности были отодвинуты на второй план, а порой даже служили препятствием для включения в новую систему. Уже в 1938 году Владимир Вернадский отмечал в дневнике, что «дела идут все хуже, власть глупеет на глазах, при непрерывной смене функционеров уровень каждого следующего призыва все ниже».
Поначалу в составе номенклатуры оказались помимо карьеристов и подвижники коммунистической идеи, но по мере укрепления режима удельный вес «идеалистов» в ее составе неуклонно снижался. Фундаментом «морального кодекса» нового административного сословия было беспрекословное повиновение вождю, коммунистическая демагогия использовалась только в качестве оружия в борьбе за власть и жизненные блага.
Привилегии номенклатуры возникли еще в самые первые — совсем голодные — годы, когда простое удовлетворение таких физиологических потребностей, как приличное питание, возможность жить и работать в тепле, медицинская помощь и т.п., уже было привилегией. Но объем их постоянно увеличивался, а формы непрерывно «совершенствовались». Так что уже в 1930-е годы устроенный быт «ответработников» был совершенно несопоставим с образом жизни «рядовых» граждан.
Одним из ключевых принципов раздачи «пряников» была их строгая нормировка, сделавшаяся безотказным средством манипулирования номенклатурной бюрократией. Была создана развитая, строго ранжированная система «распределителей». Для номенклатуры за счет государства строилось лучшее жилье, создавалось специальное медицинское1 и санаторное обслуживание, велось снабжение лучшим продовольствием, предоставлялись госдачи, устанавливались специальные, «персональные» пенсии, даже похороны производились по особым «разрядам». Именно эти «бесплатные» блага составляли львиную долю доходов советских «слуг народа». Хотя и денежная их часть в виде так называемых «пакетов», не подлежавших налогообложению, тоже была немалой.
Жизнь номенклатуры отнюдь не была безоблачной. «Чистки», крупнейшая из которых пришлась на 1937–1939 годы, проводились регулярно, и недавние «хозяева» страны обращались в лагерную пыль. Но в хрущевско-брежневскую эпоху этот дамоклов меч исчез. Наступил «золотой век» номенклатуры, закончившийся крахом недееспособной системы и распадом СССР.
Испепелить Феникса
Прежние, чиновно-номенклатурные традиции российской государственной службы совершенно не сообразны задачам строительства современного открытого общества. Неотложная задача состоит в создании подлинно гражданской (сivil) службы, ответственной не перед партией, не перед «хозяином», пусть даже избранным, а перед оплачивающим ее деятельность обществом.
За 18 постсоветских лет в новой России пять раз предпринимались попытки преобразования системы госслужбы. Нельзя сказать, что «воз и ныне там». Но процесс еще очень далек от завершения. Более того, наблюдается даже регресс. Прежде всего он заключается в профанации провозглашенных в 1997 году принципов формирования — впервые в российской истории — публичной службы и возрождении духа и атрибутов службы «государевой».
1 Расходы на здравоохранение в бюджете СССР 80-х годов составляли 4% ВНП — валового национального продукта, из них 2%, по словам тогдашнего министра здравоохранения Е. Чазова, шли на «номенклатурную» медицину — 4-е Главное управление Минздрава СССР, ныне подразделение Управления делами Президента РФ.