Пока я писала эту заметку, девять из тринадцати членов городского совета города Миннеаполиса проголосовали за полный роспуск городской полиции и кардинальное изменение концепции обеспечения безопасности в городе. Это значит, что мэр города Джейкоб Фрей, который является сторонником реформы полиции, но не отказа от нее, не сможет наложить на решение вето. «Наши попытки [решить проблемы полицейского насилия с помощью] постепенных реформ провалились. Точка», — констатировала председатель городского совета Лиза Бендер. На фоне массовых протестов, во многих местах сопровождающихся еще и вполне серьезными беспорядками — сожженные машины, разнесенные витрины, грабежи и нападения на полицейских — этот тезис не выглядит преувеличением. «У нас нет всех ответов о том, как будет выглядеть будущее, но у сообщества они есть», — заверил другой инициатор беспрецедентного законопроекта, обещая открыть широкую дискуссию об устройстве того, что на английском называется policing — работы по обеспечению общественного порядка. Казалось бы, кому отвечать за полисинг, как не полиции? Но именно этот подход — воспринимать вооруженных людей из полицейских организаций, довольно закрытых и недостаточно прозрачных для контроля извне даже в демократических обществах, как основных поставщиков безопасности и порядка — и довел до беды.
У полиции — закрытой организации, состоящей из вооруженных людей с правом на легальное насилие, способных устроить серьезные неприятности практически кому угодно без особого вреда для себя — традиционно плохо с обратной связью
Полиция как проблема
Проблема, как удержать полицию от деградации и распада, существует во всем мире. И везде эти процессы выглядят примерно одинаково: как только ослабнет гражданский контроль, как только общество или гражданская власть позволят силовым структурам замкнуться в себе, начинаются нарушения прав граждан — сначала просто выход за рамки разумных ограничений, избыточное применение насилия, грубость и запугивание, потом и похлеще. За ними — тенденция «искать под фонарем»: проверять почаще тех, кто выглядит победнее и менее социально защищенным, а не тех, кто выглядит и ведет себя подозрительно; превышать полномочия при задержании, заботясь больше о своей безопасности и удобстве, чем о правах задержанных; расследовать уголовные дела попроще, широко пользуясь своим правом «закрыть» подследственного или еще как-нибудь испортить ему жизнь и ограничить возможности для защиты; расследовать дела попроще и желательно против тех, кто не может позволить себе хорошего, или просто платного (как в России) адвоката. Если общество плюс-минус «съело» и это — начинаются фальсификации доказательств, силовое давление на подследственных, а то и пытки, лжесвидетельства перед судом (всем известные ситуации, когда вас задерживает на митинге один сотрудник полиции, административный протокол в участке оформляет уже другой, а свидетельствовать в суд является третий, потому что первый уже уехал к себе в Воронеж, а у второго сегодня как раз отгул). Обычная бытовая коррупция — весьма частый, но вовсе не обязательный спутник этих процессов, а вот политическая коррупция на поздних этапах разложения уже почти неизбежна: политики, не способные вовремя привести подотчетную им полицию в чувство, становятся сами заложниками ее злоупотреблений: разоблачение безобразий грозит им самим скандалами такого масштаба, что приходится отворачиваться, закрывать глаза, а то и отмазывать откровенных преступников.
У полиции — закрытой организации, состоящей из вооруженных людей с правом на легальное насилие, способных устроить серьезные неприятности практически кому угодно без особого вреда для себя — традиционно плохо с обратной связью. Ее типовая «клиентура» — люди с низким статусом и подозрительным прошлым, часто неидеального поведения, и почти наверное — без особенно широкой социальной поддержки. Их жалобы на нарушение их прав даже демократические суды принимают не без подозрения, а общественность — без особого сочувствия. У полицейских, кроме того, часто высока корпоративная солидарность, а их начальство постоянно балансирует между необходимостью понимать, чем собственно заняты «на земле» подопечные, и пониманием, что установив для них жесткие рамки и твердые показатели деятельности, рискуешь столкнуться с обманом и фальсификацией отчетности, одновременно подставляя своих же сотрудников под риск — ведь ситуации «на земле» случаются и очень нестандартные.
В США же — те кто не знает, сейчас, наверное, удивятся — работает порядка 18 000 совершенно автономных полицейских организаций, подчиняющихся самым разнообразным выборным гражданским властям
Полиция в России и в США
В России существует четыре полицейских организации, о которых стоит вести речь. Это собственно полиция — федеральная структура в составе МВД; отдельный следственный корпус для расследования более сложных дел — Следственный комитет, лишенный собственных силовых подразделений и оперативных сотрудников; политическая полиция — ФСБ и, наконец, то что по-английски называется riot police, а по факту — внутренние войска для подавления волнений и других силовых акций, не наделенные правом расследовать уголовные дела — Росгвардия. В каждой из этих организаций работают сотни (в СК десятки) тысяч человек, и каждая представляет собой федеральную иерархию, на самой верхушке подчиненную ровно одному условно-гражданскому лицу — президенту России. Отдельные полицейские функции есть и у нескольких еще федеральных ведомств (ФСИН, Служба судебных приставов), но в целом это, собственно, все: когда в России мы говорим «полиция», мы представляем себе громоздкую и всесильную федеральную вертикаль силовиков, свысока разговаривающих даже с губернаторами и министрами. В США же — те кто не знает, сейчас, наверное, удивятся — работает порядка 18 000 совершенно автономных полицейских организаций, подчиняющихся самым разнообразным выборным гражданским властям, от мэров и городских советов крошечных городов, небольших графств (районов), легислатурам и губернаторам штатов, и так до нескольких десятков отдельных специализированных федеральных агентств с федеральной же подотчетностью, таких как всем известные ФБР или, скажем, United States Food and Drug Administration. Каждая из этих организаций имеет собственный регламент деятельности, ее подотчетность регулируется местным законодательством соответствующего уровня и может быть устроена самым разным образом, и она не подчиняется никаким другим полицейским властям «сверху». Полиция штата не командует полицией маленького городка или города-миллионника. Губернатор распоряжается полицией штата и местной национальной гвардией, но не может ничего приказать начальнику полиции самой заштатной деревни. Это значит, что общие проблемы, обозначенные выше — склонность полиции к деградации и разложению при ослаблении внешнего гражданского контроля — каждое местное сообщество решает самостоятельно.
Нетрудно догадаться, что среди 18 000 полицейских организаций, подчиненных почти такому же количеству гражданских выборных органов власти, не везде одинаково ресурсных и компетентных, почти наверняка в любой момент времени найдутся и те, где «родовые пятна» полиции преодолеть не удалось: где организация-таки замкнулась в себе, отгородилась от обратной связи со стороны сообщества, переключилась на преследование бедных и слабо защищенных, в общем, распустилась и обнаглела. И такие случаи вполне проходили бы по разряду «кто-то кое-где у нас порой», если бы не выглядели удивительно системно и не попадали бы то и дело по другим болевым точкам американского общества. Почему-то то и дело эксцессы, вызывающие общественное возмущение, а то и бунты, происходят в крупных городах. Почему-то они то и дело носят расовый характер, или по крайней мере выглядят так, возбуждая и так напряженные расовые чувства. Почему-то подозрительно часто за полицейским, позволившим себе демонстративное насилие или убившим безоружного при задержании, обнаруживаются и прошлые грешки подобного плана, заметенные начальством под ковер; создается впечатление, что уже не полиция, а вся правоохранительная система только и делает, что защищает «своих» — а к таким привилегиям для вооруженных сотрудников органов насилия американское общество относится чрезвычайно болезненно, и в левом, и в правом своем секторе.
Между тем в большинстве американских городов ходить по улицам куда безопаснее, чем в аналогичных, скажем, по численности населения городах России — хотя больше, чем в России, различаются в этом плане разные районы одного и того же города. И полицейские на взгляд не производят в большинстве случаев впечатления разнузданных вооруженных хамов; напротив, «американская полиция» (мы уже поняли, что нет никакой единой «американской полиции», не так ли?) как правило доброжелательна и готова помочь. Что — кроме бытового расизма, на который не спишешь всего — провоцирует повторяющиеся однотипные эксцессы?
«Расовое» насилие
Напряженные межрасовые отношения в США не являются темой данной статьи, но применительно к деятельности полиции в подробностях этой сложной проблемы можно не разбираться. При всей остроте расовых проблем, в контексте полицейского «расового» насилия тонким местом является не расизм, а именно плохой, некомпетентный полисинг. Полицейские, которые попадают обществу по «расовым» болевым точкам, делают это потому, что они плохие полицейские — в гораздо большей степени, чем они используют свои полицейские полномочия для того, чтобы обслуживать свои предполагаемые расистские комплексы. Что значит, если полицейский ведет себя с условным «черным» грубее, чем с остальными? Скажем, кладет безоружного мордой в землю и придушивает? Положим, у нас тут действительно затесался расист. Но само это поведение значит, что либо он не находится под достаточным контролем при исполнении и может себе позволить проявлять в адрес граждан свои личные предрассудки, когда он в форме и при деле — плохая, разболтавшаяся полиция. Либо он использует цвет кожи как маркер низкого социального статуса и возможных проблем с законом — плохая, некомпетентная полиция, которая смотрит не на поведение человека, не на реальность здесь и сейчас, а на грубые, ни о чем по сути не говорящие внешние групповые признаки. Либо он этого черного просто боится больше, чем такого же белого, и превентивно скручивает — совсем плохая, не тренированная нормально полиция, которая шугается глюков в собственной голове, и не способна (трое на одного!) грамотно «свинтить» задержанного, не причинив ему лишнего вреда. У хорошей полиции по определению есть ресурсы и нужные компетенции, чтобы действовать вежливо и бесстрастно, без лишнего членовредительства. У хорошей полиции есть начальство, которое такое поведение выявляет и пресекает — и с черными, и с белыми, и с фиолетовыми в крапинку, никто не должен умирать от того, что придурок в форме то ли не хочет, то ли боится снять ногу с его шеи, или с перепугу открывает огонь по малейшему подозрению, не разобравшись, с чем он имеет дело. К сожалению, как уже говорилось выше, полиция имеет тенденцию становиться «плохой», если тем, кому она подотчетна, не удается сделать так, чтобы почти неизбежной деградации не случилось. Что же помогает и чего периодически не хватает — и чего не хватило в Миннеаполисе?
Многочисленная, иерархическая, бюрократическая полиция вредна везде. Это устаревший формат обеспечения общественной безопасности, чреватый нарушениями прав людей и беспорядками на улицах
Полиция Миннеаполиса
Миннеаполис — крупнейший город штата Миннесота с населением под полмиллиона (430 тыс.) человек, именно в рамках этой административной единицы работает полиция Миннеаполиса — и центр городского агломерата, насчитывающего уже 3,5 миллиона. Крупный город, но далеко не самый большой в США. Полиция города состоит из 800 сотрудников в форме ( sworn officers — те, кто приносит присягу), и 300 гражданских. Хоть и муниципальная по статусу, это уже не полиция какой-то небольшой деревушки, поселка — численностью 30 человек, где все знают чуть ли не каждого сотрудника в лицо, а сам он постоянно сталкивается в работе со своими соседями и знакомыми. У этой полиции есть своя страничка в Википедии, где с гордостью сообщается не только тот факт, что она была основана аж в 1867 году, но и некоторая статистика: полиция Миннеаполиса получает до 400 000 звонков от граждан в год и совершает 50 000 «proactive stops» (контактов с гражданами на улице по собственной инициативе) в год же — эти данные взяты, конечно, из их собственной отчетности. Как видим, частотой контакта с публикой здесь гордятся; мысль, что люди были бы, может быть, и рады, если бы их дергали на улице не так часто, руководство как-то не посещает. Деятельность организации численностью за тысячу человек всегда опосредована иерархией, показателями, отчетностью, за которыми человеческое теряется — и человеческое в деятельности сотрудников, и человеческое в тех людях, чьи «обработанные» звонки и «подходы» к ним на улице, уголовные дела и административные санкции сливаются в финальные цифры отчетов. В случае полиции стенку между сотрудником и «клиентом» усугубляет форма, оружие и особые полномочия, корпоративная гордость и солидарность вооруженных людей. А там, где между людьми стена, возникает еще и страх.
Город, полиция которого в одночасье стала для всей страны символом полицейского насилия и расизма, на протяжении полувека управляется исключительно представителями одной — Демократической — партии. Последний независимый (т.е., беспартийный) мэр Миннеаполиса сложил полномочия в 1978 году, и был он, совершенно случайно, сотрудником полиции, который вернулся на службу по окончании своей выборной каденции. В городском совете, который принял решение о роспуске городской полиции, только один член не из партии демократов — представитель «зеленых». Несменяемость власти оказывается важнее идеологии. Не то чтобы раньше не было скандалов с теми или иными сотрудниками полиции, и не то чтобы полицейское начальство, суды, городская власть оставались полностью индифферентны. После серьезных инцидентов — полицейский застрелил прохожего, полицейский попался под аудиозапись, когда обещал кому-то «переломать ноги», во время протестов полиция открыла ненужную стрельбу — собираются комиссии, проводятся расследования, полицейские отстраняются от работы, увольняются, где-то и получают сроки, пострадавшим выплачиваются крупные компенсации... Как правило в громких случаях, привлекающих общественное внимание, жертвами полицейского насилия оказываются афроамериканцы, но правым, разумеется, очень нравится поднимать на флаг противоположный случай, когда полицейский, уроженец Сомали, застрелил 40-летнюю белую женщину, просто на дурика пальнув в окно дома, в который должен был войти — засаду подозревал. Еще одно доказательство, что плохая полиция есть плохая полиция. Если что-то объединяет миннесотских полицейских-убийц разных цветов кожи персонально, так это некомпетентные действия в процессе и то, что едва начинаются разбирательства, выясняется, что на большинство из них уже жаловались не раз за сходное поведение. Что объединяет все эти случаи: после них не случается ни серьезной перетряски деятельности всей городской полиции, ни существенных реформ, затрагивающих базовые принципы ее деятельности. Проверка влечет за собой временную закрутку гаек на провинившемся участке, политики делают заявления, влипший в громкий скандал коп отправляется как минимум в отставку, а то и в тюрьму — но общая практика не меняется.
В плохой правовой среде кризис наступил бы намного раньше. Но в США — и это удивительным образом проблему таких муниципалитетов, как Миннесота, усугубляет — правовая среда довольно хорошая. Работающие суды, которые не подмяты силовиками и не особо подсуживают им; выборные прокуроры, ничем особо не связанные с полицией; возможность устроить внешнее расследование (есть много общественных и государственных организаций, которые в таком случае можно попросить о помощи, и в Миннесоте это, бывало, делалось), бодрая пресса, обращающая сугубое внимание на полицейское насилие, особенно с расовым окрасом; достаточно активное общественное мнение. Все это мешает полиции обнаглеть и разболтаться в одночасье: щелчки по носу поступают достаточно регулярные, но этого принципиально недостаточно, чтобы запустить процесс обновления в условиях несменяемости власти. Ситуация ухудшается очень медленно, сообщество успевает привыкнуть, что полиция у него не очень, но в целом почти и не хуже же, чем позавчера? Но вот стимула периодически перетряхивать и улучшать практику системно, а не только воздерживаться от совсем уж вопиющих нарушений сложившегося порядка и увольнять особенно отличившихся, так и не возникает.
В результате за десятилетия относительной безнаказанности полиция с шансами слетает с катушек окончательно. Нет, разумеется, где-то гражданам может повезти. Ушел на пенсию начальник, а новый решил устроить чистку после предшественника, невзирая на лица и партийные интересы собственного гражданского начальства. Пришел принципиальный прокурор. Раскопала грязь на соперников оппозиция. Случился — как это происходит сейчас — скандал федерального уровня, попавший в общенациональную повестку, а по ходу еще и выяснилось, что полицейские практики, которые терпели годами в Миннеаполисе, для людей в Калифорнии и Вашингтоне выглядят окончательно неприемлемыми — связность американского общества растет, людям больше теперь дела до того, что происходит на противоположном конце страны. Наиболее же штатный сценарий из нештатных — появление недовольного сотрудника, который готов говорить о проблемах системы, масштабная утечка информации изнутри, скандал в прессе, отставки, чистки и отсчет с чистого листа.
Но в большинстве мест чаемое обновление происходит более штатным образом, без таких потрясений, и главное, без элемента лотереи: через банальную, как сама демократия, смену гражданской власти, когда руль переходит к представителям другой партии, и ошибки и даже преступления, покрытые предшественником, становятся для новых гражданских властей политическим капиталом, а не грузом. Двухпартийная демократия, как мы видим, с этой задачей справляется не везде: если во многих локациях конкуренция за выборные должности «на местах» идет не слабее, чем на выборах президента США, то во многих других существует устойчивое большинство, и как видим, в отсутствие сменяемости все остальные — работающие! — элементы демократии и устойчивой правовой системы справляются с контролем над силовыми структурами далеко не всегда. Без гарантии. Как повезет. По иронии судьбы, этот перекос во мнениях весьма характерен для больших городов, весьма часто именно с «демократическим», т.е. левым и антирасистским большинством, для которых также характерны и более высокий, чем в других районах страны, уровень преступности, и особая напряженность межрасовых отношений, и одна на весь город большая, иерархически устроенная полиция, над которой так легко утерять контроль. Структурные условия, местные партийные интересы оказываются важнее идеологии.
Для США есть много путей решений этой проблемы. Эксперименты с альтернативными формами полисинга — от найма частной охраны в одних местах до упора на видеокамеры и безопасную организацию пространства в других. Попытки в особо «отличившихся» городах перенести контроль над полицией на другой уровень: почему вообще полумиллионник должен иметь одну большую полицию, подотчетную городским властям, а не десять маленьких, человеческого масштаба, переданных под контроль каким-нибудь специально созданным районным советам? Множество автономных локаций, решающих за себя, дают возможность перепробовать множество вариантов. За дискуссией, которая начинается в Миннесоте, будет без сомнений следить вся страна, извлекая уроки.
Многочисленная, иерархическая, бюрократическая полиция вредна везде. Это устаревший формат обеспечения общественной безопасности, чреватый нарушениями прав людей и беспорядками на улицах. Но там, где оказывается утрачена на десятилетия сменяемость власти, потеря контроля над силовой пирамидой становится просто вопросом времени и неудачного стечения прочих обстоятельств. Для России это тоже урок. К сожалению, запоздалый.