Резервный фонд и фонд будущих поколений призваны компенсировать отсутствие реформ.
Пока Госдума готовится окончательно принять поправки в Бюджетный кодекс, благодаря которым существующий сейчас Стабилизационный фонд будет преобразован в два — резервный и будущих поколений, эксперты гадают, зачем на самом деле это нужно.
— Смысл реформы —
Фондовая реформа — это не только конъюнктурная попытка Минфина защитить накопленные резервы от непрерывных попыток куда-либо их инвестировать или просто потратить (подробнее см. The New Times № 10). У экспертов появилась и другая точка зрения: с одной стороны, необходимо добиться прозрачности распределения средств, а с другой — Стабфонд из обычной кубышки для хранения денег должен превратиться в эффективный инструмент бюджетной политики.
Руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич напоминает, что в момент, когда фонд создавался, казалось, что есть долгосрочный уровень цен на нефть ($20 за баррель) и вокруг него возможны колебания, примером которых может быть падение цен в 1998 году, отчасти послужившее началом финансового кризиса. Прежний фонд задумывался как механизм для сглаживания краткосрочных колебаний, и его средства было разрешено инвестировать только в высоколиквидные надежные активы, с тем чтобы эти активы можно было мгновенно превратить в бюджетные ресурсы, замещающие потери. Теперь эту функцию будет выполнять резервный фонд. А фонд будущих поколений предназначен для долгосрочного сбережения, и его средства будет возможно инвестировать в более широкий круг активов, менее ликвидных, но зато более доходных.
Практика последних лет показала, что рынок нефти вышел из долгосрочного тренда, и определить теперь долгосрочный уровень цен практически невозможно. К тому же на рынке нефти значительно увеличилась амплитуда ценовых колебаний, что только повысило риски, поскольку государственные расходы растут быстро, а сокращаются, как показывает практика, гораздо медленнее.
Евсей Гурвич отмечает также, что кроме внешней конъюнктуры на стабильность доходов госбюджета влияют колебания динамики экспорта нефти и газа. За последние годы темпы роста физического объема экспорта нефти сократились с 15% в 2004-м до 1% в прошлом году. В условиях снижения цен на нефть, замедляющегося роста добычи и экспорта и продолжающегося укрепления рубля у нас будут снижаться нефтегазовые доходы в процентах от ВВП. В прошлом году они составили примерно 11% ВВП, но уже в 2010-м они упадут вдвое, а к 2015 году — втрое. При этом обязательства бюджета продолжают увеличиваться — в частности, наиболее интенсивно будут наращиваться пенсионные обязательства. Таким образом, одна из важнейших задач бюджетной политики — не допустить ситуации, при которой бюджет останется с большими обязательствами и маленькими доходами. Без какихлибо накоплений...
Другая видимая причина, подтолкнувшая Минфин к реформированию фонда, — это сокращение профицита бюджета и окончание процесса формирования основной части фонда. Антон Струченевский, экономист ИК «Тройка Диалог», заметил в беседе с корреспондентом The New Times, что реформа продиктована резким увеличением госрасходов в следующем году. По его словам, в этом году цена нефти, при которой бюджет останется бездефицитным, составит $38 за баррель. В 2008 году это уже $45 — 50 за баррель. В то же время цена отсечения для пополнения Стабилизационного фонда остается на уровне $27 за баррель. Таким образом, возникает колоссальный разрыв между доходами бюджета, поступающими от экспорта нефти и газа, и расходной частью, которую правительству пришлось бы занимать. Ситуация абсурдная, и трансформация Стабфонда была неизбежна, считает аналитик.
Фонд будущих поколений
— для поколений —
минувших
Теперь Стабфонд не будет пополняться столь высокими темпами, как это было еще в прошлом году: государство постарается сохранить уже накопленное и постепенно переходит к процессу управления этими средствами. Сергей Гуриев, ректор Российской экономической школы, сказал The New Times, что у Стабфонда только две функции: деньги на черный день и «инвестиции для решения межпоколенческих проблем». Он считает, что часть денег нового фонда будущих поколений правительство просто вынуждено будет использовать для решения проблем Пенсионного фонда. По словам Гурвича, резервный фонд нужен для «краткосрочной стабильности доходов федерального бюджета», а фонд поколений — для стабильности долгосрочной. Частично, думают эксперты, его придется использовать для финансирования обязательств государства по пенсионной системе.
Как заявил The New Times руководитель Центра стратегических разработок Михаил Дмитриев, «любые оценки прогнозируют обострение пенсионной проблемы, причем эта тенденция усугубится в случае высоких темпов роста экономки, а проблема дефицита Пенсионного фонда будет актуальной еще по крайней мере 20 лет». В этих условиях, по словам Дмитриева, использовать рентные платежи ради большей финансовой устойчивости пенсионной системы (соответственно, и большей устойчивости всей российской экономики) — мера вполне логичная и оправданная. «По всей видимости, фонд будущих поколений и предназначен для этих целей, хотя конкретных решений, а главное, механизмов пока нет», — заявил Михаил Дмитриев.
Получив в начале 2008 года свой кусочек Стабфонда, фонд будущих поколений не сможет увеличиться в размерах за короткий срок: средств пополнения едва хватит на выполнение установленного проектом закона норматива (10% ВВП). Более того, не хватит и на заметную поддержку Пенсионного фонда.
Струченевский отмечает, что «доходы, которые в теории можно получить от фонда будущих поколений, не способны покрыть даже сегодняшний дефицит Пенсионного фонда». Для этой цели, по его мнению, необходимо раздуть фонд поколений минимум до 1,5 трлн рублей.
Таким образом, смысл фондовой реформы только в одном — получить компенсацию возможных потерь бюджета от ухудшения конъюнктуры. Государство же, в свою очередь, решит проблемы нереформированной социальной сферы за счет бюджета и остатков фонда будущих поколений. И, как считают наши собеседники, это и есть главная угроза эффективной работе создаваемой новой системы фондов.
Риск не исключается полностью, все зависит от сценария динамики цен на нефть, хорошо прогнозировать которые пока никто так и не научился. Если реализуется сценарий, который сейчас взят Минфином за основу, то после 2010 года размеры фонда будущих поколений стабилизируются на уровне 3 — 4% ВВП. Если его, конечно, не начать сразу тратить. Но если цены на нефть будут ниже заложенных в трехлетний бюджетный план, то размеры фонда могут оказаться даже меньше, уверен Гурвич.
Сергей Гуриев утверждает: «Главный риск состоит в том, что фонд будущих поколений будет потрачен неэффективно, и на какие-то второстепенные для страны проекты. Сейчас озвучиваются предложения потратить деньги этого фонда на образование, на инфраструктуру. Все это в принципе правильно, но только государство не очень эффективно умеет инвестировать. Но главное — теперь невозможно потратить деньги Стабилизационного фонда, которые будут переданы в резервный фонд. Разговоры об этом можно считать законченными, и это очень хорошо, это большое достижение Минфина». Антон Струченевский считает, что риски заложены не в самой конструкции нового Стабфонда, а в смягчении бюджетной политики. Эпоха большого бюджетного профицита и быстрого накопления Стабилизационного фонда при относительно небольших расходах государства заканчивается. К 2010 году профицит будет сведен к нулю.