Летнее спокойствие неожиданно обернулось осенними неприятностями: правительство, еще в июне уверенное в том, что с бюджетом все хорошо, обсуждает альтернативные варианты к уже готовому — и весьма жесткому — бюджету и возможное повышение налогов. Нефть, стоящая $45 за баррель, не устраивает ни реформаторов, ни консерваторов — беспроблемно войти в 2017 год не удается, без политических, а тем более экономических последствий не останется ни одно из возможных решений власти, в том числе и решение ничего не решать.
Паника на пляже
На вид лето 2016 года для российского правительства было хрестоматийным российским летом: ничего серьезного не происходило, все решения по будущему бюджету были приняты самое позднее в июне, а в основном в апреле–мае шла техническая работа, чиновники, даже те, кто не отдыхал в отпусках, особо явно не напрягались и вяло обсуждали, чего ожидать по осени. Еще в апреле на совещаниях у Владимира Путина было решено, что на 2017–2019 годы предельный объем бюджетных расходов будет зафиксирован суммой 15,4 трлн руб. в год. На практике это означало, что проблема сокращения расходов министерствами существует, но основная ее тяжесть откладывается на 2019 год. Но 2019-й — это далеко, это уже после президентских выборов, когда истечет срок и обещания Путина не поднимать налоги в этом бюджетном цикле.
Правда, в июне буквально мельком, утечками, стала появляться информация о том, что глава Минфина Антон Силуанов все же сделал какие-то предложения по внеплановому и немедленному увеличению налогов, но в официальной переписке никаких следов этих инициатив обнаружить не удавалось. Да и зачем сейчас поднимать налоги? Нефть стоит $45 и больше, бюджет считают, исходя из $40 за баррель, экономического роста нет — но нет и обвала. Глядишь, и обойдется. А если нет — у нас есть Резервный фонд.
В первом варианте бюджета повышается подоходный налог, во втором — ндс, в третьем — резко увеличиваются государственные займы
Погода начала портиться уже в августе, и ответ на вопрос «что происходит с бюджетом?» уже стал не очевиден. Утечки из правительства упорно приписывали ему желание немедля повысить все что угодно — НДС, НДФЛ, социальные сборы, налог на прибыль, акцизы, ввести какие-то фантастические сборы на газировку, недвижимость и банковские депозиты, увеличить пенсионный возраст, отменить наличный денежный оборот, перевести всех на карты «Мир», перестать платить пенсии работающим пенсионерам, ввести налог на тунеядство и на выезд за рубеж. Все эти утечки очень вяло опровергались правительством, а в середине сентября Антон Силуанов специально посвятил часть своего выступления на Московском финансовом форуме разоблачению вроде бы несуществующих и никому не нужных инициатив по повышению налогов.
В это же время бюджет, который мирно писался чиновниками Минфина, превращался из трехлетнего в однолетний и обратно. К концу августа источники в правительстве заговорили о том, что Резервный фонд неожиданно исчерпается уже к 1 января 2017 года, хотя еще два месяца назад его должно было хватить до начала 2019 года, а Фонд национального благосостояния, который никто раньше тратить не собирался, уже начали делить. По Москве ходили слухи о выражениях, в которых министр обороны Сергей Шойгу требовал от Минфина увеличить вдвое среднесрочную программу закупки вооружений — потратить на нее надо до 2020 года не 10 трлн руб., а 20 трлн руб., при том, что и 8 трлн на эти цели у Минфина в проектировках нет.
К концу сентября атмосфера вокруг будущего бюджета превратилась в какой-то призрачный ад. 21 сентября на совещании у Владимира Путина было наконец решено: вариант «делаем все, как решили в июне» по-прежнему оставлен президентом как основной. Однако к 5 октября Минфин и Минэкономразвития должны представить три альтернативных варианта бюджета. В первом — повышается подоходный налог, во втором — НДС, в третьем — резко увеличивается дефицит бюджета на 2017 год и столь же резко увеличиваются государственные займы. Слухи материализовались самым неприятным образом — уже через неделю-другую страна может войти в принципиально новую экономическую реальность, поскольку все предлагаемые изменения — совершенно не косметические.
Свистопляска
Увы, в экономике все достаточно логично — бóльшая часть странностей вокруг бюджета связана была с тем, что накануне выборов в Госдуму, в сентябре 2016 года, всем правительственным чиновникам было понятно, что любая попытка публичного обсуждения существующих проблем будет воспринята как покушение на будущий государственный строй с соответствующими кадровыми выводами. Тем временем мина под бюджетный процесс была заложена еще в феврале 2016 года — действующий бюджет на этот год, который должны скорректировать в октябре, исполнялся исходя из цены нефти $50 за баррель. Ни в один весенний или летний день баррель Urals столько не стоил — и, хотя ниже катастрофической для российской государственности планки $40 за баррель нефть опускалась лишь на какие-то недели, все последующие шесть месяцев власть накапливала условные обязательства перед министерствами-бюджетораспределителями. 40% расходов российские чиновники делают в IV квартале текущего года, поэтому до сентября на недостающие три-четыре-пять долларов с каждого барреля никто в ведомствах не обращал внимания. Но смутное беспокойство копилось — а где Минфин возьмет деньги на то, чтобы, как принято в Москве, разложить миллиарды под Новый год под елочку? Их же вроде бы нет?
В свою очередь, лучше всего проблему понимали именно в Минфине — и использовали ее как инструмент для балансировки бюджета до 2019 года. Упорно не желающих понять, что надо тратить меньше в 2019 году, стращали немедленным секвестром уже в ноябре–декабре 2016 года, а возмущающихся будущим секвестром ноября пугали урезанием расходов 2017–2019 годов. Более конструктивно настроенные ведомства, например Министерство здравоохранения, готовили программы затягивания поясов. Менее гибкие и более грозные, например, Министерство обороны, скандалили. Впрочем, пределы скандальности были узкими — например, во многом отставка министра образования Ливанова в августе была связана с его честными объяснениями того, сколько ученых ему придется с 2017 года увольнять при реализации требований Минфина.
Снижение заработных плат хотя бы у трети населения за год до президентских выборов на 7% есть типичная русская рулетка, хотя и с небольшим количеством патронов в барабане револьвера
Видимо, к началу сентября процесс достиг точки кипения, хотя снаружи этого и не было видно. К тому времени стало окончательно очевидно, что продажа «Башнефти» и «Роснефти» эффективно заблокирована главой «Роснефти» Игорем Сечиным по договоренности с президентом, и деньгами от приватизации решить проблемы бюджета не выйдет. Так осторожно, без огласки, и начали обсуждать экстренное повышение налогов.
Дорожная карта проблем
Три варианта, которые на этой неделе будут дискутироваться в правительстве, выглядят так. Первый — увеличение налога на добавленную стоимость в 2017 году или 2018 году с нынешних 18% до 20%. Второй — повышение подоходного налога с нынешних 13% сразу до 20% с сохранением для значительной части населения, получающего среднестатистические заработные платы, ставки в 13%. Фактически речь идет о двуставочном тарифе, препятствующем увеличению зарплат для среднего класса. Третий вариант — увеличение выпуска облигаций федерального займа с планового 1 трлн руб. в год следующие три года до 1,5–2 трлн руб. в год или даже больше.
В третьем варианте дефицит федерального бюджета, ранее планировавшийся в размере 3,2 % ВВП в 2017 году, должен увеличиться до 3,5–3,9% ВВП, и это самое простое, но довольно проблемное решение. Дело даже не в том, что это с большой долей вероятности в очередной раз снизит суверенный рейтинг России, — сейчас он держится на обещаниях бюджетной консолидации и уверенности рейтинговых агентств в умеренности аппетитов российского правительства, его трезвомыслии. Проблема в том, что государство, продавая облигации ОФЗ на лишние 0,5–1 трлн в год, вытесняет с рынка других заемщиков — от «Газпрома» и «Роснефти» до региональных администраций, в этом случае им придется занимать сильно дороже. Это немедленно отразится на инвестициях и через полгода-год, то есть в 2017 году, — на экономическом росте. Кроме того, емкость внутреннего рынка госдолга может быть сейчас увеличена быстро только за счет восстановления накопительного компонента пенсионной системы или за счет запуска ее нового сегмента по проекту ЦБ и Минфина. И тот и другой вариант социальный блок Белого дома считает катастрофой для своих планов, тем более что вне зависимости от итогов октябрьских торгов социальные взносы все равно придется немного поднимать — видимо, отменой «порогов» по уплате их в Пенсионный фонд и Фонд социального страхования.
Вариант с ростом НДС — не меньшая проблема. Во-первых, страна, экстренно поднимающая налог на добавленную стоимость, — по определению страна в проблемном экономическом состоянии: это самый эффективный удар по инвестиционному климату, который можно придумать. Во-вторых, рост НДС на два процентных пункта с повышением его сборов на 10% (это единственный налог, который государство в России в последние годы научилось собирать стараниями ФНС почти идеально) — это неизбежный всплеск инфляции уже с 2017 года и, видимо, блистательный удар по всей политике Банка России, снизившего инфляцию в 2016 году до уровня менее 7%. Половину работы Эльвиры Набиуллиной с момента назначения ее главой ЦБ в этом случае можно отправлять в архив — по крайней мере два года после такого решения Банку России придется разгребать последствия.
Вариант с увеличением подоходного налога уже довольно давно дискутировался и в Кремле, и в Белом доме — НДФЛ в России достаточно низкий. Проблема лишь в том, что 2017 год после такого решения можно с уверенностью считать потерянным для восстановительного экономического роста. Можно спорить о том, кто эффективнее инвестирует — частный инвестор или государство, но расходы населения, один из двух столпов внутреннего спроса, с этой точки зрения всегда будут эффективнее — и с этим не будет спорить даже самый упертый государственник. Он тем более не будет спорить и по чисто политическим мотивам — снижение заработных плат хотя бы у трети населения за год до президентских выборов на 7% есть типичная русская рулетка, хотя и с небольшим количеством патронов в барабане револьвера.
Во многом отставка министра образования ливанова в августе была связана с его честными объяснениями того, сколько ученых ему придется с 2017 года увольнять при реализации требований минфина
А главное, ради чего это все, — выбор между ростом инфляции, сокращением зарплат или остановкой экономического роста. Какие проблемы решает такой выбор? Из Кремля он выглядит, видимо, иначе, чем с улицы. С одной стороны, на совещаниях, обсуждавших «альтернативный бюджет», члены правительства могли воочию наблюдать Алексея Кудрина, продолжающего готовить программу реформ для власти на 2017–2024 годы, и этот намек наверняка многие поняли, тем более что главной сплетней Белого дома является якобы готовящиеся в октябре президентом кадровые решения в правительстве. С другой стороны, Владимир Путин лучше других осознает, что нынешний кадровый состав министерств после сокращения финансирования — то есть при реализации первоначальных планов по бюджету Минфина — потеряет остатки энтузиазма. Скамейка «запасных» коротка, новые люди во властных структурах появляются редко, а любая кадровая революция в последние годы властью воспринимается как возможный пролог к настоящей.
Разумеется, бюджетный процесс в ближайшии недели не приведет ни к баррикадам на Пресне, ни к миллионным митингам, ни даже к открытой политической борьбе. Однако исчезновение политического поля и сведение его к бесконечной демонстрации лояльности к существующим порядкам тем и опасны — рано или поздно к делу подключается экономика.
Так вот, похоже, она уже подключилась.