Особенности законотворческого процесса в России таковы, что каждый новый созыв, более того — практически каждый новый год работы Думы, — создает свою собственную повестку. Только за прошедший 6-й созыв в Думу было внесено 7129 новых законопроектов, а принято 2200. Следовательно, 4929 проектов разной степени готовности ждут своего рассмотрения — и это только наследие одного созыва, а в думской базе еще болтаются законопроекты со 2-го и 3-го созывов, которые больше десяти лет не могут дойти до рассмотрения. Однако новый созыв традиционно стремится к тому, чтобы создать собственный набор вопросов, которыми и будет заниматься.
ДИСТАНЦИРОВАТЬСЯ ОТ ПРОШЛОГО
В конце каждого созыва, каждого года и даже каждой сессии инициаторы и заинтересованные группы торопятся довести свои законопроекты до окончательного рассмотрения, зная, что в следующем году, а уж тем более — в следующем созыве, все о них забудут. Особенно грустная судьба у «законодательных сирот» — проектов, чьи авторы не прошли в новую Думу или в случае с инициативами исполнительной власти лишились своих постов в правительстве и администрации президента.
Никому не интересны чужие проекты, унаследованные от прошлых созывов. В Думе время от времени устраиваются пленарные дни, которые на парламентском сленге называются «разбором законодательных завалов», когда быстро выносятся большое количество устаревших законопроектов и все их дружно отклоняют.
Тем не менее некоторые законопроекты, внесенные в прошлом созыве, имеют шансы быть рассмотренными 7-й Думой. Это прежде всего проекты тех депутатов, которые не только перешли в новый созыв, но и сохранили в нем свое иерархическое положение. Так, Павел Крашенинников не просто остался председателем комитета, каким он был с 3-го созыва, а возглавил объединенный комитет по государственному строительству и законодательству (в прошлой Думе Крашенинников возглавлял комитет по гражданскому законодательству, теперь же его комитету переданы еще и функции упраздненного комитета по конституционному законодательству Владимира Плигина). Через этот «суперкомитет» будет проходить значительная доля всей законотворческой продукции: поправки в конституционные законы, в законы об органах власти и о выборах, все изменения в Уголовный, Уголовно-процессуальный, Гражданский, Гражданско-процессуальный, Арбитражный кодексы и КоАП.
В Думе время от времени устраиваются пленарные дни, которые на парламентском сленге называются «разбором законодательных завалов», когда быстро выносится большое количество устаревших законопроектов и все их дружно отклоняют
Новый КоАП был внесен группой депутатов (в основном членов ЕР) еще в декабре 2015 года, но до первого чтения не дошел. Поскольку основная идея новой версии кодекса — повышение штрафов как для физических, так и для юридических лиц, прежний созыв решил не преподносить такого красочного подарка избирателям под самые выборы, а оставить это наследство своим преемникам. Сейчас проект передан в комитет по законодательству и госстроительству, которому предстоит подготовить его к первому чтению.
Также стоит следить за личным проектом Павла Крашенинникова, известным в Думе под названием «день за полтора». Это поправки в уголовное законодательство, которые Крашенинников с 2008 года, пока без особенного успеха, продвигает. Согласно поправкам, день, проведенный в СИЗО, будет засчитываться за полтора или даже два дня лишения свободы в зависимости от строгости назначенного наказания. Если эта поправка будет принята и начнется пересчет сроков, на свободу могут выйти до 100 тыс. человек — это будет альтернативная амнистия, масштабнее многих предыдущих, принятых Думой в последние годы.
СНИЗИТЬ УРОВЕНЬ ШУМА
Есть задачи декларируемые, а есть те, которые придется решать на самом деле. Первоочередная задача, судя по всему, — дистанцироваться от предыдущего созыва и ауры «бешеного принтера», создав себе более приличный имидж. На это направлены все меры по усилению депутатской дисциплины: борьба с прогульщиками, с голосованием «за себя и за того парня», увеличение рабочего времени Думы, поправки в регламент, которые меняют порядок так называемого часа голосования. Нужно, чтобы депутаты чаще посещали зал пленарных заседаний, чтобы в новостях не было кадров с пустыми рядами, по которым бегают «дежурные по рядам» с чужими карточками для голосования.
Также следует ожидать своеобразного «прикручивания» публичной (и часто скандальной) активности депутатов. Как минимум речь идет об изменении публичного образа парламента, а задача-максимум — чтобы ГД больше не воспринималась как источник непредсказуемых запретов (причем общественное мнение и медиа не делают различий между принятыми законами и высказанными намерениями, поэтому публичное поведение депутатов так же важно, как сам факт голосований).
Единственным фриком нового созыва, насколько можно судить, назначен бывший депутат петербургского заксобрания, ныне член фракции ЕР Виталий Милонов. Должность ему выдали далекую от любого реального участия в законотворческом процессе — рядовой член комитета по международным делам, а в СМИ выступать он будет часто. Всем остальным, судя по всему, предписано вести себя прилично. В прошлом созыве таких милоновых был десяток, и они были не рядовыми депутатами, а председателями комитетов и вице-спикерами.
Один из наиболее активных и эффективных законотворцев предыдущего созыва, Ирина Яровая, не получила никакого комитета и даже в качестве вице-спикера не курирует свой прежний комитет (по безопасности и противодействию коррупции) — он достался вице-спикеру Владимиру Васильеву. К ее компетенции отнесены комитеты по вопросам семьи, женщин и детей, по жилищной политике и ЖКХ, по делам СНГ, евразийской интеграции и связям с соотечественниками (а также сотрудничество с Межпарламентской ассамблеей православия).
ЕДИНСТВЕННЫМ ФРИКОМ НОВОГО СОЗЫВА НАЗНАЧЕН БЫВШИЙ ДЕПУТАТ ПЕТЕРБУРГСКОГО ЗАКСОБРАНИЯ, НЫНЕ ЧЛЕН ФРАКЦИИ ЕР ВИТАЛИЙ МИЛОНОВ
Вообще из вице-спикеров имеет значение только первый, отвечающий за повестку, за программу законопроектной работы. Им стал Александр Жуков, один из самых компетентных депутатов в новейшей истории российского парламентаризма. Все остальные заместители председателя преимущественно по очереди ведут пленарные заседания и встречаются с иностранными делегациями.
ИСКАТЬ ДЕНЬГИ
В деталях предсказать, чем придется заниматься новой Думе, нельзя из-за особенностей нашего законодательного планирования. Повестка работы парламента не имеет никакого отношения к предвыборным программам партий (в том числе партии большинства), и ее содержание заранее не известно никому из участников законотворческого процесса.
Депутаты 6-го созыва, избираясь в 2011 году, и предположить не могли, что первые два года им придется заниматься построением каркаса репрессивного и изоляционистского законодательства, потом присоединять к Российской Федерации два новых субъекта, а в финале встраиваться в кампанию по поиску дополнительных средств для стремительно беднеющего бюджета. В программах партий и в напутственных речах президента, премьера или руководства Думы на открытии нового созыва ничего подобного не значилось.
Уже с середины 2014 года репрессивный законотворческий тренд уступает место «конфискационному» — конкурсу идей, как бы снять с граждан какие-нибудь деньги. Пошли проекты, в которых основным репрессивными инструментами стали не ограничение свободы, а повышение штрафов и всякого рода фискальные новации — сборы, тарифы, акцизы, платежи. В новом году основной заботой власти как исполнительной, так и законодательной, будет поиск ответа на вопрос: как извлечь доходы из граждан, не перейдя некую роковую границу, за которой наступает риск значимого социального возмущения. Этот процесс начался сразу с открытием нового созыва, с обсуждения двух бюджетных документов: поправок в бюджет завершающегося 2016 года и проекта федерального бюджета на 2017 год.
А вот предположения, что новый созыв займется изменением Конституции, основаны преимущественно на магии ложно понятых цифр. То, что у одной из партий есть конституционное большинство, не имеет никакого отношения к вероятности внесения изменений в Конституцию. 5-й созыв менял Конституцию, имея конституционное большинство (продление срока полномочий президента и парламента), 6-й созыв менял Конституцию, не имея конституционного большинства (Крым и Севастополь, поглощение Арбитражного суда Верховным судом). Предыдущие созывы меняли Конституцию в связи со слиянием субъектов РФ (присоединение автономных округов к областям и республикам), и никаких проблем с нужным количеством голосов ни разу не возникало.
НАБРАТЬ ВЕС
В той системе координат, в которой новому созыву придется действовать, его значимость неизбежно возрастет. Это связано и с экономическими обстоятельствами, и с политическими. Из-за экономического кризиса правительству приходится идти на ряд мер, обычно называемых «непопулярными», пытаться искать новые источники дохода и как-то сводить концы с концами. Это означает постоянное обращение к Государственной думе, поскольку все изменения такого рода проводятся через федеральные законы. И это возможность для парламента повысить свою роль в постоянных переговорах с исполнительной властью. Раньше любые возможные противоречия просто заливались большими деньгами — сейчас придется договариваться.
Есть и политическая причина: мы находимся в первой трети большого электорального цикла, который начинается за некоторое время до парламентских выборов и заканчивается президентскими. Это период турбулентности, нестабильности для политической системы. Дума его уже прошла, всем остальным это только предстоит. Мы не знаем, когда именно пройдут президентские выборы, и не можем быть уверены даже в том, кто будет в них участвовать. В этих условиях коллективный орган обладает более устойчивой легитимностью, чем ряд других элементов политического механизма. Хотя парламентская легитимность оказалась не такой высокой, как ожидалось: явку слишком успешно занизили, а призыв к честным выборам не был услышан руководством ряда территорий.
РАНЬШЕ ЛЮБЫЕ ВОЗМОЖНЫЕ ПРОТИВОРЕЧИЯ ПРОСТО ЗАЛИВАЛИСЬ БОЛЬШИМИ ДЕНЬГАМИ — СЕЙЧАС ПРИДЕТСЯ ДОГОВАРИВАТЬСЯ
Но в любом случае мы имеем коллективный орган, половина состава которого выбрана напрямую населением — относительно легитимности одномандатников обычно меньше сомнений, чем относительно списочников: избиратели голосовали за них лично, а не за партийный бренд. Такой парламент может играть более важную роль в политической системе, чем его предшественник — 6-й созыв. Новое руководство палаты постарается ради самих себя это влияние еще усилить.
Справка
Их наследие
NT выбрал пять законопроектов, внесенных, но не рассмотренных предыдущей Думой, которые напоминают, как и почему появилось прозвище «взбесившийся принтер»
ФЗ о внесенении в УК наказания за дискредитацию РФ
Внесен Олегом Михеевым (СР). В пояснительной записке Михеев указывает, что современная международная ситуация характеризуется «широчайшим воздействием информационной сферы на массы», в результате чего распространение заведомо ложной информации о России «приводит к оттоку капитала, кадров, созданию и активизации асоциальных групп граждан и проч. негативным последствиям».
ФЗ о внесении в УК наказания за оскорбление гимна
Внесен сенаторами Вадимом Тюльпановым, Андреем Клишасом и депутатом Разиет Натхо (ЕР). Содержит предложение защитить музыкальный государственный символ так же, как уже защищены герб и флаг.
ФЗ о внесении в УК наказания за оскорбление чувств ветеранов Великой Отечественной войны
Внесен депутатами Валерием Рашкиным и Сергеем Обуховым (КПРФ). Содержит предложение наказывать штрафом или обязательными работами тех, кто оскорбляет ветеранов ВОВ «путем умышленного искажения информации о войне или умаляет подвиг военнослужащих СССР».
Законопроект о создании реестра патриотических НКО
Поправка к закону об НКО внесена Алексеем Казаковым (СР). Включает определение «патриотического объединения граждан». Таковым Казаков предлагает считать добровольное объединение, основная деятельность которого — «патриотическое воспитание граждан РФ, сохранение и распространение российских военно-исторических ценностей».
Законопроект о наказании за посягательство на жизнь народного дружинника, внештатного сотрудника полиции, члена казачьего войска
Внесен депутатами Рафаэлем Марданшиным и Александром Ремезковым (ЕР). Содержит предложение покушение на жизнь «особо сознательных граждан» наказывать так же, как и покушение на жизнь полицейского.