Бюджет на 2017–2019 годы составлен, и все этим недовольны: жизнь бюджетополучателей, чьи расходы искусственно ограничены доходами от нефти не дороже $40 за баррель, не устраивает никого, кроме Минфина и его «бюджетного правила». Бюджетные тренды между тем позволяют прогнозировать будущее разделение бюджетополучателей на «земщину» и «опричнину». «Земщина», в числе которой социальная сфера, будет старательно приучаться жить при дешевой нефти. «Опричнина» — ждать, пока в государственной кассе не обнаружатся сверхплановые нефтедоллары, и тратить их на «прорывные решения», которые не реализуешь за копейки.
История вопроса
Напомним вкратце, что заложено в бюджетную конструкцию. Расходы в каждый год в течение следующих трех лет ограничены 16 трлн руб. — то есть реальный объем расходов ежегодно сокращается на инфляцию, 4% в год. Все они рассчитаны исходя из нефти в $40 за баррель. Бюджетный дефицит 2017 года немного превышает 3% ВВП, затем он сокращается до 2% ВВП и в 2019 году, уже после президентских выборов, — до 1% ВВП: то есть по мировым меркам бюджет можно считать уже бездефицитным. Каждый год из трех Минфин занимает на внутреннем рынке чуть больше триллиона рублей (ОФЗ под 9% годовых). Однако в первый год этих денег для покрытия дефицита бюджета не хватит, поэтому в 2017 году Минфин закроет недостачу 1,2 трлн руб. Резервного фонда и более 1 трлн руб. — денег Фонда национального благосостояния (ФНБ). В 2018–2019 годах дырку придется затыкать так же — деньгами ФНБ: к 2020 году он будет уже пуст. Наконец, еще 0,8–0,9 трлн руб. в год Минфин находит в скрытом ужесточении налогового бремени: это «налоговый маневр» в ВПК, рост пошлин за вылов рыбы и крабов, новые ставки водного налога, рост изъятий дивидендов у госкомпаний.
В 2017 году Минфин закроет недостачу 1,2 трлн руб. Резервного фонда и более 1 трлн руб. денег Фонда национального благосостояния (ФНБ). В 2018-2019 годах дырку придетсязатыкать так же — деньгами ФНБ: к 2020 году он будет уже пуст
Ответ на вопрос: «А где же триллион рублей от продажи «Башнефти» и «Роснефти» — довольно прост: эти деньги, в общем, уже потрачены. Поправки в текущий бюджет на 2016 год предполагают резкий, на 0,8 трлн руб., рост расходов федерального бюджета на оборону — они увеличиваются до 4,7% ВВП. На практике никаких танков и ракет на эти деньги никто закупать не собирается. Военно-промышленный комплекс еще в 2015 году, после обвала госдоходов, начал жить в кредит, и поступления от приватизации уйдут на то, чтобы до конца года «выкупить» оборонку у банковского сектора. Делается это скорее в интересах банков, с которых снимаются фактически бюджетные риски, и это не может не радовать команду Эльвиры Набиуллиной в ЦБ. После этого оборонные расходы в 2017 году снижаются до 3,3% ВВП.
Что касается «социалки», то ей приказали сильно «похудеть», поэтому лишь в 2019 году в бюджете Фонда обязательного медстрахования обнаруживается явная дыра: на сегодняшний день ставку платежа в фонд ОМС решено повысить с нынешних 5,1% от фонда оплаты труда до 5,9%, хотя напрямую в бюджетной конструкции это пока не зафиксировано. На все остальное — включая пенсии и здравоохранение — деньги вроде бы есть, хотя и «впритык».
Симпатические чернила бюджета
Главная новость бюджета на 2017–2019 годы — это то, чего нет в его документах. Из проекта «Основных направлений налоговой политики» на 2017–2019 годы, равно как из макропрогноза Минэкономразвития, почти полностью исчезло словосочетание «бюджетное правило».
«Бюджетное правило» — это, если упрощать, все та же старая добрая идея суверенных фондов (Резервного фонда и ФНБ), в свое время с боями навязанная правительству и президенту министром финансов Алексеем Кудриным и советником президента Андреем Илларионовым. Оно предполагает, что бюджет России строится в идеале как бездефицитный, не тратит сверхдоходы выше «цены отсечения нефти» на текущее потребление и даже на инвестиции, а вкладывает их в резервные активы. «Бюджетное правило» Антона Силуанова несколько сложнее, чем его версия десятилетней давности от Алексея Кудрина: оно предполагает, что при превышении цены нефти $40 за баррель в суверенные фонды перечисляются не все «избыточные» нефтедоллары, а лишь их часть — тем бóльшая, чем дольше длится период нефтяного изобилия. Но в целом смысл конструкции тот же: при скачущей цене нефти создается «подушка безопасности» в виде Резервного фонда и ФНБ.
И вот именно эту, в общем, уже привычную для власти идею найти в тексте бюджета невозможно. Мало того, при всех разговорах о том, что же происходит с «бюджетным правилом», в Белом доме отвечают крайне туманно. Дескать, в этом году средняя цена нефти все равно настолько близка к $40, что и обсуждать, куда девать лишнее, раньше лета нет смысла.
Между тем именно в трехлетнем бюджете на 2017–2019 годы, видимо, впервые стало очевидно расхождение на уровне бюджета по отношению к главным распорядителям бюджетной системы (ГРБС — в основном это министерства и службы правительства, но ГРБС является, например, и Большой театр, и МГУ) с властью. Видно это в первую очередь по тому, какие проекты и программы сокращали ГРБС в рамках секвестра расходов от прошлых показателей. Первая группа, условно «военная» (к ней можно отнести, например, Минобороны, ФСБ, но и Минпромторг, и «Роскосмос»), мыслят себя в рамках «министерских проектов»: сокращайте, что хотите, но вот конкретно этот проект — это может быть и космодром, и авиазавод — трогать нельзя. Вторая группа — условно «социальная»: в ней, помимо Минтруда и Минэкономразвития, и Минсельхоз. Эти бюджетополучатели ориентированы на общее сокращение финансирования всего своего хозяйства: лучше всем недодать по 5–10% бюджета, чем уничтожить поддержку малого бизнеса или мелиорации.
И в ситуации, когда на дворе стоит не $40 за баррель, а $50, оставшиеся невостребованными в хозяйстве налоги с $10 с каждого барреля нефти, которая будет экспортироваться в 2017 году и позже, эти группы будут играть разную игру, пусть и равно не совместимую с «бюджетным правилом» Минфина, требующим не тратить избыточные деньги никуда. Мало того, и президент Владимир Путин, зарезервировавший в бюджете следующего года себе не менее 200 млрд руб. расходов только по своим прямым указаниям, и премьер-министр Дмитрий Медведев, оговоривший себе на такие же цели даже большие расходы (150 млрд руб. в год расходов по «проектному офису плюс 100 млрд руб. правительственного расходного спецрезерва), имеют свои соображения о том, что делать с избыточными нефтедолларами.
Копейки курам, рубли орлам
Само по себе «бюджетное правило» при дешевой по российским меркам нефти в новой итерации грозит завершением уже давно идущего и сейчас близкого к логическому завершению процесса разделения властной элиты на две части. Первая часть — это сторонники «традиционного государства», носители идеалов административного аппарата и просвещенной бюрократии, последовательного и довольно медленного развития экономики и общества. В целом в Белом доме они, как ни странно, группируются вокруг идеологии «управляемого институционального развития».
Вторая часть — это сторонники «прорывных решений» и «проектов»: по своей идеологии они гораздо ближе к окологосударственному бизнесу, более склонны к крупным инвестициям и инфраструктурным мегапроектам, им ближе идеи «стимулирования экономического роста» даже путем некоторого разгона инфляции, чем «макроэкономическая стабильность» Минфина, ЦБ и Минэкономразвития. Это пока еще нежесткое, но уже достаточно видное разделение госаппарата, и если сейчас невозможно определить, например, к сторонникам какого направления отнести главу Центра стратегических разработок Алексея Кудрина (скорее, к первым) или помощника президента Андрея Белоусова (скорее, ко вторым), то чем дольше и последовательнее Минфин будет реализовывать идею «бюджетной консолидации», тем дальше будут расходиться интересы двух групп. Появление же неучтенных нефтедолларов в ситуации, когда по итогам 2016 года обделенными оказались и те и те, может сработать катализатором процесса.
Наиболее вероятным кажется процесс, в чем-то повторяющий знаменитое разделение Иваном Грозным российского государства на «земщину» и «опричнину» — но бюджетным, а не в географическим способом
На деле пока, учитывая явную склонность Владимира Путина именно к мегапроектам и играм с конечным результатом, видится наиболее вероятным процесс, в чем-то повторяющий знаменитое разделение Иваном Грозным во II половине XVI века Российского государства на «земщину» и «опричнину» — но бюджетным, а не географическим способом. «Земщина», которую Антон Силуанов достаточно эффективно приучает жить на доходы от нефти в $40 за баррель и не выше, уже, по сути, сформировалась — это «старое государство» образца 2001–2004 года, существенно улучшенное реформами последних 15 лет и вполне устраивающее бóльшую часть населения. В «земщину» имеет смысл включать и бóльшую часть регионов, в целом склонных к спокойной жизни: «Газпром», систему Росатома, Минсельхоз, социальный блок Белого дома. «Опричнина» — это, напротив, «Роснефть», Ростех, Минпромторг, военно-промышленный комплекс, ряд регионов — в общем, всех, кто может претендовать на быстрое и эффективное расходование «избыточных» нефтедолларов при цене нефти выше $40 за баррель.
Соответственно, «земский» и «опричный» бюджеты, делящиеся примерно пополам, будут вести себя по-разному: «земская часть» неприкосновенна и даже имеет шанс на повышение планки расходов (скажем, до эквивалента $50 за баррель через три года) в обмен на умеренные реформы в ведомствах и лояльность, «опричная часть» будет деградировать в ожидании настоящих денег и занимать государя крупными прожектами в момент, когда у Владимира Путина будет выбор — направить избыток денег в Резервный фонд или на строительство чего-нибудь очень большого, грозного и важного. Угадайте, что выберет президент.