Бюджет на 2017–2019 годы составлен, и все этим недовольны: жизнь бюджетополучателей, чьи расходы искусственно ограничены доходами от нефти не дороже $40 за баррель, не устраивает никого, кроме Минфина и его «бюджетного правила». Бюджетные тренды между тем позволяют прогнозировать будущее разделение бюджетополучателей на «земщину» и «опричнину». «Земщина», в числе которой социальная сфера, будет старательно приучаться жить при дешевой нефти. «Опричнина» — ждать, пока в государственной кассе не обнаружатся сверхплановые нефтедоллары, и тратить их на «прорывные решения», которые не реализуешь за копейки.
История вопроса
По состоянию на конец прошлой недели бюджетный марафон еще не был формально завершен, но по существу уже закончился. Проекты всех основных бюджетных документов — в том числе полуанекдотические долгосрочные бюджетные прогнозы Минфина и Минэкономразвития до 2034 и 2035 годов — согласованы на совещаниях в правительстве и у Владимира Путина. Вероятность того, что новый состав Госдумы под руководством Вячеслава Володина сможет в ноябре 2016 года внести в основной финансовый закон содержательные изменения, стремится к отрицательной величине. Регионам, представленным в Совете Федерации, сопротивляться идеям Минфина не по силам, даже если им это придет в голову. Ведомство Антона Силуанова является для них единственной инстанцией, которая в состоянии закрыть внеплановые «дыры» в региональных бюджетах бесплатными кредитами. В декабре 2016 года будет подписан федеральный бюджет с большой вероятностью ровно в том виде, в котором он сейчас есть в приемных вице-премьеров и премьера в Белом доме.
Напомним вкратце, что заложено в бюджетную конструкцию. Расходы в каждый год в течение следующих трех лет ограничены 16 трлн руб. — то есть реальный объем расходов ежегодно сокращается на инфляцию, 4% в год. Все они рассчитаны исходя из нефти в $40 за баррель. Бюджетный дефицит 2017 года немного превышает 3% ВВП, затем он сокращается до 2% ВВП и в 2019 году, уже после президентских выборов, — до 1% ВВП: то есть по мировым меркам бюджет можно считать уже бездефицитным. Каждый год из трех Минфин занимает на внутреннем рынке чуть больше триллиона рублей (ОФЗ под 9% годовых). Однако в первый год этих денег для покрытия дефицита бюджета не хватит, поэтому в 2017 году Минфин закроет недостачу 1,2 трлн руб. Резервного фонда и более 1 трлн руб. — денег Фонда национального благосостояния (ФНБ). В 2018–2019 годах дырку придется затыкать так же — деньгами ФНБ: к 2020 году он будет уже пуст. Наконец, еще 0,8–0,9 трлн руб. в год Минфин находит в скрытом ужесточении налогового бремени: это «налоговый маневр» в ВПК, рост пошлин за вылов рыбы и крабов, новые ставки водного налога, рост изъятий дивидендов у госкомпаний.
В 2017 году Минфин закроет недостачу 1,2 трлн руб. Резервного фонда и более 1 трлн руб. денег Фонда национального благосостояния (ФНБ). В 2018-2019 годах дырку придетсязатыкать так же — деньгами ФНБ: к 2020 году он будет уже пуст
Ответ на вопрос: «А где же триллион рублей от продажи «Башнефти» и «Роснефти» — довольно прост: эти деньги, в общем, уже потрачены. Поправки в текущий бюджет на 2016 год предполагают резкий, на 0,8 трлн руб., рост расходов федерального бюджета на оборону — они увеличиваются до 4,7% ВВП. На практике никаких танков и ракет на эти деньги никто закупать не собирается. Военно-промышленный комплекс еще в 2015 году, после обвала госдоходов, начал жить в кредит, и поступления от приватизации уйдут на то, чтобы до конца года «выкупить» оборонку у банковского сектора. Делается это скорее в интересах банков, с которых снимаются фактически бюджетные риски, и это не может не радовать команду Эльвиры Набиуллиной в ЦБ. После этого оборонные расходы в 2017 году снижаются до 3,3% ВВП.
Что касается «социалки», то ей приказали сильно «похудеть», поэтому лишь в 2019 году в бюджете Фонда обязательного медстрахования обнаруживается явная дыра: на сегодняшний день ставку платежа в фонд ОМС решено повысить с нынешних 5,1% от фонда оплаты труда до 5,9%, хотя напрямую в бюджетной конструкции это пока не зафиксировано. На все остальное — включая пенсии и здравоохранение — деньги вроде бы есть, хотя и «впритык».
Симпатические чернила бюджета
Главная новость бюджета на 2017–2019 годы — это то, чего нет в его документах. Из проекта «Основных направлений налоговой политики» на 2017–2019 годы, равно как из макропрогноза Минэкономразвития, почти полностью исчезло словосочетание «бюджетное правило».
«Бюджетное правило» — это, если упрощать, все та же старая добрая идея суверенных фондов (Резервного фонда и ФНБ), в свое время с боями навязанная правительству и президенту министром финансов Алексеем Кудриным и советником президента Андреем Илларионовым. Оно предполагает, что бюджет России строится в идеале как бездефицитный, не тратит сверхдоходы выше «цены отсечения нефти» на текущее потребление и даже на инвестиции, а вкладывает их в резервные активы. «Бюджетное правило» Антона Силуанова несколько сложнее, чем его версия десятилетней давности от Алексея Кудрина: оно предполагает, что при превышении цены нефти $40 за баррель в суверенные фонды перечисляются не все «избыточные» нефтедоллары, а лишь их часть — тем бóльшая, чем дольше длится период нефтяного изобилия. Но в целом смысл конструкции тот же: при скачущей цене нефти создается «подушка безопасности» в виде Резервного фонда и ФНБ.
И вот именно эту, в общем, уже привычную для власти идею найти в тексте бюджета невозможно. Мало того, при всех разговорах о том, что же происходит с «бюджетным правилом», в Белом доме отвечают крайне туманно. Дескать, в этом году средняя цена нефти все равно настолько близка к $40, что и обсуждать, куда девать лишнее, раньше лета нет смысла.
Между тем именно в трехлетнем бюджете на 2017–2019 годы, видимо, впервые стало очевидно расхождение на уровне бюджета по отношению к главным распорядителям бюджетной системы (ГРБС — в основном это министерства и службы правительства, но ГРБС является, например, и Большой театр, и МГУ) с властью. Видно это в первую очередь по тому, какие проекты и программы сокращали ГРБС в рамках секвестра расходов от прошлых показателей. Первая группа, условно «военная» (к ней можно отнести, например, Минобороны, ФСБ, но и Минпромторг, и «Роскосмос»), мыслят себя в рамках «министерских проектов»: сокращайте, что хотите, но вот конкретно этот проект — это может быть и космодром, и авиазавод — трогать нельзя. Вторая группа — условно «социальная»: в ней, помимо Минтруда и Минэкономразвития, и Минсельхоз. Эти бюджетополучатели ориентированы на общее сокращение финансирования всего своего хозяйства: лучше всем недодать по 5–10% бюджета, чем уничтожить поддержку малого бизнеса или мелиорации.
И в ситуации, когда на дворе стоит не $40 за баррель, а $50, оставшиеся невостребованными в хозяйстве налоги с $10 с каждого барреля нефти, которая будет экспортироваться в 2017 году и позже, эти группы будут играть разную игру, пусть и равно не совместимую с «бюджетным правилом» Минфина, требующим не тратить избыточные деньги никуда. Мало того, и президент Владимир Путин, зарезервировавший в бюджете следующего года себе не менее 200 млрд руб. расходов только по своим прямым указаниям, и премьер-министр Дмитрий Медведев, оговоривший себе на такие же цели даже большие расходы (150 млрд руб. в год расходов по «проектному офису плюс 100 млрд руб. правительственного расходного спецрезерва), имеют свои соображения о том, что делать с избыточными нефтедолларами.
Копейки курам, рубли орлам
Само по себе «бюджетное правило» при дешевой по российским меркам нефти в новой итерации грозит завершением уже давно идущего и сейчас близкого к логическому завершению процесса разделения властной элиты на две части. Первая часть — это сторонники «традиционного государства», носители идеалов административного аппарата и просвещенной бюрократии, последовательного и довольно медленного развития экономики и общества. В целом в Белом доме они, как ни странно, группируются вокруг идеологии «управляемого институционального развития».
Вторая часть — это сторонники «прорывных решений» и «проектов»: по своей идеологии они гораздо ближе к окологосударственному бизнесу, более склонны к крупным инвестициям и инфраструктурным мегапроектам, им ближе идеи «стимулирования экономического роста» даже путем некоторого разгона инфляции, чем «макроэкономическая стабильность» Минфина, ЦБ и Минэкономразвития. Это пока еще нежесткое, но уже достаточно видное разделение госаппарата, и если сейчас невозможно определить, например, к сторонникам какого направления отнести главу Центра стратегических разработок Алексея Кудрина (скорее, к первым) или помощника президента Андрея Белоусова (скорее, ко вторым), то чем дольше и последовательнее Минфин будет реализовывать идею «бюджетной консолидации», тем дальше будут расходиться интересы двух групп. Появление же неучтенных нефтедолларов в ситуации, когда по итогам 2016 года обделенными оказались и те и те, может сработать катализатором процесса.
Наиболее вероятным кажется процесс, в чем-то повторяющий знаменитое разделение Иваном Грозным российского государства на «земщину» и «опричнину» — но бюджетным, а не в географическим способом
На деле пока, учитывая явную склонность Владимира Путина именно к мегапроектам и играм с конечным результатом, видится наиболее вероятным процесс, в чем-то повторяющий знаменитое разделение Иваном Грозным во II половине XVI века Российского государства на «земщину» и «опричнину» — но бюджетным, а не географическим способом. «Земщина», которую Антон Силуанов достаточно эффективно приучает жить на доходы от нефти в $40 за баррель и не выше, уже, по сути, сформировалась — это «старое государство» образца 2001–2004 года, существенно улучшенное реформами последних 15 лет и вполне устраивающее бóльшую часть населения. В «земщину» имеет смысл включать и бóльшую часть регионов, в целом склонных к спокойной жизни: «Газпром», систему Росатома, Минсельхоз, социальный блок Белого дома. «Опричнина» — это, напротив, «Роснефть», Ростех, Минпромторг, военно-промышленный комплекс, ряд регионов — в общем, всех, кто может претендовать на быстрое и эффективное расходование «избыточных» нефтедолларов при цене нефти выше $40 за баррель.
Соответственно, «земский» и «опричный» бюджеты, делящиеся примерно пополам, будут вести себя по-разному: «земская часть» неприкосновенна и даже имеет шанс на повышение планки расходов (скажем, до эквивалента $50 за баррель через три года) в обмен на умеренные реформы в ведомствах и лояльность, «опричная часть» будет деградировать в ожидании настоящих денег и занимать государя крупными прожектами в момент, когда у Владимира Путина будет выбор — направить избыток денег в Резервный фонд или на строительство чего-нибудь очень большого, грозного и важного. Угадайте, что выберет президент.