Экспансия и усиление роли ФСБ в структурах исполнительной власти происходит в течение всего путинского правления*, однако после операции по присоединению Крыма (в котором ведомство сыграло важную роль) и внешнеполитического разворота 2014–2015 годов этот процесс получил новый импульс и — что очень важно — определенную публичную легитимацию.
Под недремлющим оком
Рост влияния ФСБ в течение третьего путинского президентского срока обеспечивался: (1) постоянным расширением антитеррористического и антиэкстремистского законодательства, а также составов, связанных с угрозами конституционному строю, и ужесточением наказаний по этим составам, подведомственным ФСБ, (2) растущим весом ФСБ в расследовании крупных экономических и коррупционных дел, традиционно являющихся механизмом перераспределения полномочий и ресурсов внутри властной системы и обеспечения лояльности управленческой и бизнес-элит, (3) координирующей ролью ФСБ в обширной системе контрольных и правоприменительных органов и (4) негласной функцией ФСБ как «тайной полиции», осуществляющей контроль за деятельностью государственных и коммерческих структур через своих представителей в их руководстве.
В этом последнем отношении ФСБ планомерно движется к андроповской модели тотального контроля: представители ФСБ («смотрящие») в обязательном порядке присутствуют в руководстве государственных органов, правительственных структур, крупных корпораций, вузов. Повсеместное присутствие «безопасников» и представителей «конторы» в управленческих структурах позволяет не только собирать информацию об их деятельности, но и внедрять идеологию предотвращения угроз в повседневную практику управленческих решений. В то же время, по мнению экспертов, ФСБ сегодня играет роль координатора деятельности практически всех контрольных органов. Так, по оценке экс-руководителя международной правозащитной группы «Агора» Павла Чикова, «теперь есть только один центр принятия решений, сформировалась иерархия силовиков с госбезопасностью во главе… Контроль пересечения госграницы — через погранслужбу. Контроль за финансовыми потоками — через Росфинмониторинг. Контроль над неправительственными организациями — через Минюст. Контроль за интернетом — через Роскомнадзор. <…> МВД и ФСКН обязались согласовывать нормативные акты, регулирующие оперативную деятельность, в той же ФСБ»**.
ФСБ сегодня играет роль координатора деятельности практически всех контрольных органов
Участие ФСБ в общеполитических репрессиях выражается в расширении практики правоприменения по статьям, связанным с государственной безопасностью (контрразведка, территориальная целостность, экстремизм, угроза конституционному строю). Эти репрессии носят точечный и часто — скорее демонстративный характер, они направлены на изменение политического климата: указывают гражданам и организациям на возможные издержки тех или иных действий или высказываний, воспитывая страх и внутреннюю цензуру. Однако основной корпус развертывающихся с 2012 года репрессий имеет своей целью элиты гражданские, управленческие и бизнес-элиты, в отношении которых репрессии уже нельзя назвать точечными. В настоящее время подобные репрессии имеют характер постоянно действующего управленческого механизма, обеспечивающего лояльность элитных групп, а также перераспределение ресурсных потоков и политического влияния тех или иных элит, корпораций и кланов. Основным рычагом этих репрессий становятся обвинения в хищении, превышении должностных полномочий, растрате и коррупции.
Расширение репрессивных функций ФСБ хорошо иллюстрирует таблица. Как видим, в целом интенсивность возбуждения уголовных дел по инициативе ФСБ начинает резко нарастать с 2013 года, в 2015-м число дел по сравнению с 2012 годом выросло в два раза, а в январе — июне 2016 года выявлено почти столько же преступлений, сколько в 2013 году. Стремительный рост дел по экстремистским и террористическим статьям отражает как общий резкий рост возбуждаемых дел по этим составам в 2013–2016 годах, так и возрастающую роль ФСБ в их «раскрытии». При том что на территории России в последние годы не совершалось крупных терактов, количество дел по статье терроризм выросло в 2015 году по сравнению с 2012-м в 8 раз. А за первое полугодие 2016 года возбуждено столько же дел, сколько за весь 2015 год. Более низкими, но все равно стремительными темпами растет и число дел по экстремистским статьям: в 2015 году по сравнению с 2012-м их число выросло в 3 раза, а в первом полугодии 2016 года интенсивность их заведения вновь выросла на 25%. Такие темпы роста — следствие постоянного расширения и размывания этих составов в законодательстве и «превентивного» использования их для преследования определенных политических и религиозных групп.
Хозяйственно-политические репрессии
Но наибольший интерес представляет статистика экономических дел. Выявленные ФСБ экономические преступления — это преступления особой значимости, связанные с контролем значительных ресурсных потоков и высшим управленческим звеном. Именно такие дела являются основным рычагом контроля управленческих и бизнес-элит. Как видим, в 2011–2012 годах число таких дел, инициированных ФСБ, снизилось, в 2013 году обозначилась тенденция к росту, а качественный скачок происходит в 2015–2016 годах. В 2015 году было «выявлено преступлений» в полтора раза больше, чем в 2013 и 2014 годах, а только за первую половину 2016 года — столько же, сколько за весь год в 2013–2014 годах.
Наиболее яркими примерами хозяйственно-политических и коррупционных репрессий стали знаменитое «дело Сугробова», в рамках которого преступной группой было объявлено одно из ключевых подразделений МВД, «дело Гайзера», по которому преступным сообществом было объявлено и арестовано почти в полном составе руководство Республики Коми, «дело Хорошавина» — еще одного арестованного губернатора. Это наиболее громкие случаи, более рутинные дела, раскручиваемые ФСБ совместно с СКР в отношении управленческих и бизнес-корпораций, нарастают буквально снежным комом: дело «Сколково» (2013), дело «Роснано» (2015), дело ГУФСИН (2015), дело Министерства культуры (2016), дело о контрабанде, приведшее к отставкам руководителя ФСО Мурова и директора ФТС Бельянинова (2016). Характерно, что такие дела, будучи запущены в какой-то момент, имеют тенденцию затягиваться на много лет, то затухая, то активизируясь, что позволяет держать адресную элитную или социальную группу в постоянном напряжении и сохранять постоянный рычаг давления на нее. В настоящее время значительная часть управленческой элиты буквально обложена такими делами, как сторожевыми вышками.
Возвращение к избираемости губернаторов потребует активного использования силовиков для контроля региональных администраций и нивелирования их электоральной автономии
Помимо управленческих и бизнес-корпораций третьим стандартным объектом хозяйственно-политических репрессий являются региональные и местные администрации. В прошлом докладе мы предполагали, что вынужденное возвращение к избираемости губернаторов потребует активного использования силовиков для контроля региональных администраций и нивелирования их электоральной автономии. Помимо трех арестованных в течение последнего года губернаторов (кроме упомянутых Гайзера и Хорошавина, это еще губернатор Кировской области Никита Белых), следует упомянуть также уголовные дела против двух вице-губернаторов Краснодарского края, первого зампреда правительства Ивановской области, вице-губернатора Новгородской области, вице-губернатора Челябинской области из команды предшественника нынешнего губернатора (до этого под следствием оказались еще три члена команды отправленного в отставку в январе 2014 года в результате конфликта с силовиками губернатора Михаила Юревича) и др.
Такая практика контроля губернаторов и региональных элит начала распространяться еще в докрымском периоде. Расследования в региональной администрации создавали мощный рычаг давления на губернатора, однако решения о судьбе самого губернатора принимались все же в рамках «политической вертикали» управления. Новацией последнего года стало именно расширение политических прав силовой вертикали, которая теперь может задерживать губернаторов в рамках оперативно-следственных мероприятий по результатам их «скрытой» разработки. И это принципиальный момент для характеристики эволюции российского политического режима.
Смена караула
Важнейшим эпизодом усиления роли ФСБ в контроле управленческих и бизнес-элит стал ее конфликт с управлением экономической безопасности (ГУЭБиПК) МВД, окончившийся полным и показательным разгромом милицейского подразделения (так называемое «дело Сугробова»). Фактически было разгромлено политически наиболее значимое подразделение МВД, способное совершать экспансию в сферы интересов российской элиты и сохранившееся после того, как основные следственные функции были переданы Следственному комитету. Устрашающий — показательный — характер разгрома был подчеркнут не только групповыми арестами в самом могущественном подразделении МВД, но и вполне демонстративной гибелью во время следственных действий одного из задержанных — генерал-майора МВД Бориса Колесникова***.
Исключительная роль ФСБ в организации репрессий против представителей управленческой и бизнес-элит обеспечивается ее тесным альянсом со Следственным комитетом. Ключевым звеном этого альянса считался бывший главный кадровик ФСБ Юрий Нырков, ставший зампредом СК почти с момента основания ведомства. В мае 2016 года Нырков ушел на пенсию, а уже в июне Следственный комитет стал объектом мощной атаки со стороны ФСБ, организовавшей аресты руководителя управления собственной безопасности СК и заместителя начальника московского управления СК Дениса Никандрова. Этому предшествовали, впрочем, серьезные перемены в самом ФСБ — смена руководящего состава 4-й Службы экономической безопасности (СЭБ).
С середины 2000-х годов СЭБ — едва ли не ключевое подразделение ФСБ, фактически отвечающее за контроль управленческой и экономической элиты. Достаточно напомнить, что именно Службе экономической безопасности принадлежала ключевая роль в «деле ЮКОСа» и что именно с поста руководителя службы (2004–2008) в кресло руководителя ФСБ пришел Александр Бортников. Отправленное в отставку летом 2016 года руководство службы — начальник службы с 2008 года Юрий Яковлев и руководитель подразделения «К» Виктор Воронин — также сформировалось по итогам «дела ЮКОСа» (в силу этого, по мнению экспертов, было связано с Игорем Сечиным****). Их места летом 2016 года заняла «команда» Сергея Королева, начальника Управления собственной безопасности ФСБ, с которой связаны наиболее громкие операции ФСБ против представителей элит в последние годы: «дело Сугробова», дело мэра Владивостока Пушкарева, аресты губернаторов, таможенное дело и др.*****
Таким образом, связка, в которой Следственный комитет выступает фактически как фронт-офис ФСБ, будет существовать в обновленном виде — с новой генерацией как кураторов в ФСБ, так и их контрагентов в СК. А «смена караула» в СЭБ ФСБ может иметь далеко идущие кадровые и политические последствия и стать рычагом серьезных сдвигов в высшем управленческом звене российской власти и в перераспределении экономических и финансовых ресурсов. Так, например, первой же жертвой новой команды СЭБ стал ни много ни мало глава Федеральной таможенной службы Андрей Бельянинов, занимавший свой пост с 2006 года.
«Смена караула» в СЭБ ФСБ может иметь далеко идущие кадровые и политические последствия и стать рычагом серьезных сдвигов в высшем управленческом звене российской власти
Так или иначе, связка служба экономической безопасности ФСБ — Следственный комитет является на сегодняшний день одной из ключевых структур политического управления в России, позволяющей координировать и осуществлять хозяйственно-политические репрессии, направленные на поддержание лояльности элит и перераспределение ресурсов в условиях ухудшения экономической ситуации и посткрымского курса на ужесточение режима и дальнейшую централизацию полномочий. Произошедшая «смена караула» в этом важнейшем управленческом тандеме — свидетельство как возрастающей значимости этого механизма управления, так и изменения баланса сил в ближайшем окружении Владимира Путина.
* См. Kryshtanovskaya O., White S. (2003) ‘Putin’s Militocracy’, Post-Soviet Affairs, 19(4): 289-306.
** См. Павел Чиков, «Силовая вертикаль. Как ФСБ подчинила себе все институты правопорядка».
*** См. Светлана Рейтер, Иван Голунов «Казус Сугробова: как устроена борьба с коррупцией в России» — РБК, 1 сентября 2014 года. Незадолго до гибели Борис Колесников получил черепно-мозговые травмы в результате «падения с подоконника», СМИ также сообщили о написанном им рапорте-заявлении, в котором он обвинял сотрудников ФСБ в незаконных методах ведения следствия и выбивании показаний против руководства МВД и высокопоставленных сотрудников администрации президента.
**** См. Сергей Канев, «Большая чистка» — The New Times № 22 (412) от 26 июня 2016 года.
***** См. Илья Рождественский, Михаил Рубин, «Пробуждение силы: кто стоит за громкими спецоперациями ФСБ» – РБК, 27 июня 2016 года.