Логика губернаторских перестановок 2016–2017 годов стала очевидна лишь сейчас, в начале марта. Кризис региональных финансов в сочетании с жестким контролем со стороны федерального центра региональных бюджетов привели к утрате последних возможностей самостоятельной финансовой политики губернаторов.
Пасьянс без секретов
Когда в феврале 2017 года из кабинетов, близких к новому первому замглавы администрации президента Сергею Кириенко, понесся осторожный шепот: сейчас опять губернаторов менять будут, — наблюдение за появлением новых версиий о том, как именно, когда и по какой причине их будут менять, уже через неделю стало интереснее, чем собственно отставки. Не менее 15 предполагаемых губернаторских кандидатур на вылет с совершенной очевидностью не объединяло ничего, не говоря уже о не менее чем 50 называемых кандидатах на ответственные посты. Число «башен Кремля» и «региональных группировок», которые якобы вступили в очередной решительный бой, не поддавалось ни расчету, ни здравому смыслу. По итогам кампании пять глав регионов сменились пятью новыми главами, также не объяснимых единой логикой; политологи в растерянности констатировали, что теми, кого, по их расчетам, точно должны были сменить, в основном остались.
О том, что объединяет новых глав регионов, можно сказать только одно: все они принадлежат к мужскому полу. Например, Максим Решетников, министр экономики Москвы, сменил в Пермской области Виктора Басаргина, ушедшего почему-то в мало кому известный Ространснадзор. А Александра Худилайнена в Карелии сменил главный судебный пристав Артур Парфенчиков. Если не знать, что министерство Решетникова в Москве по объему контролируемой им части столичного бюджета было, видимо, самым небольшим, то можно было бы предположить, что в Пермь Решетникова отправили искать инвестиции. Но какие инвестиции Парфенчиков может выколотить из Карелии? И для какой нужды вполне успешного главу Агентства стратегических инициатив (АСИ) Андрея Никитина отсылать на смену губернатору Новгородской области Сергею Митину? В области одной из главных проблем является депопуляция, а для организации инвестбума нужно как минимум более или менее большое число незанятых рабочих рук. Они в теории есть в Рязанской области, и туда как раз вместо Олега Ковалева был назначен человек из прославленной инвестбумом Калужской области — депутат Николай Любимов, который, впрочем, к калужскому инвестбуму не имеет никакого отношения: он историк с юридическим образованием, возглавлявший ранее местный парламент.
в январе-феврале в коридорах власти в Москве ходили разные фантастические проекты реанимации бюджетного федерализма. Но к концу февраля про них забыли: разве
не понятно, что без надзора центра все украдут?
Наконец, то, что все ушедшие в феврале губернаторы люди немолодые, а большинству новоназначенных и.о. губернаторов (до выборов) — четвертый или пятый десяток, говорит лишь о том, что ни о какой естественной интеграции новых назначенцев в местные элиты речи не идет. «Провинциальные элиты», о которых так любят рассуждать политологи, обычно состоят из людей, отлично на своем шестом-седьмом десятке знающих все про ревматизм и люмбаго, но не очень любящих 37-летних руководителей, рассуждающих про agile и четвертую промышленную революцию. Вдобавок ко всему сам Владимир Путин уже после всей кампании по отставкам вызвал отставленных в Кремль, где с большим почтением сообщил, что, в сущности, никаких претензий к ним не имеет и вообще всем доволен, просто вот время пришло.
А что, собственно, за время такое пришло? Если судить по выступлению на Российском инвестиционном форуме в Сочи в конце февраля вице-премьера Дмитрия Козака, отвечающего за Крым и Севастополь, то все становится на свои места: никакой логики в смене губернаторов нет, просто в федеральном центре больше не знают, какие нужны губернаторы и что они должны делать, поэтому в кресла глав регионов приземляются люди, хотя бы отдаленно похожие на генераторов новых идей в фактически патовой ситуации.
Из анархии в казарму
Техническое отступление необходимо. И в Москве, и по большому счету в остальной России за последние 10 лет уже практически забыли, как выглядит губернаторская власть с финансовой точки зрения, а между тем это сейчас критически важно для понимания того, что происходит. С формальной точки зрения в России есть два вида власти — это власть федеральная, основой финансового могущества которой являются НДС и экспортные пошлины на нефть, и власть региональная вместе с де-факто подчиненным ей местным самоуправлением — они имеют налоги на прибыль, имущественный налог и подоходный налог. По федеральному разделению полномочий регионы финансируют дороги, здравоохранение, образование и ЖКХ, центр — аппарат центрального госуправления, армию и флот, МВД и вообще силовиков, а также доплаты регионам из федеральной казны на то, на что им не хватает денег — например, на медицину и строительство школ, на большие стройки (от противопаводковых плотин до школ и больших больниц), на федеральные целевые программы и госпрограммы. В зависимости от богатства или бедности регионов, то есть их собственных доходов, на них ложится часть оплаты вышеупомянутых общегосударственных идей — на кого-то 5%, как на Ингушетию, а на кого-то — 85%, как на Москву. Последних немного — 13 регионов в России на конец 2016 года имели собственную бюджетную обеспеченность, равную, по определению Минфина, «единице» и выше (то есть, грубо, зарабатывали налогом на прибыль и прочими отведенными им налогами больше, чем должны потратить), прочие — менее единицы. Из чего следует, что они имеют право на часть из 1,6 трлн руб. межбюджетных трансфертов Минфина.
У федерального Минфина всегда больше денег, чем ему положено тратить, — так сложилось еще в 2002–2004 годы, когда под руководством Алексея Кудрина под грохот военных действий вокруг ЮКОСа разрабатывалась и принималась налоговая реформа. В ходе нее и процесса разграничения полномочий центра и регионов сложилась нынешняя система взаимоотношений Кремля и губернаторов.
Но все эти годы административная мысль не стояла на месте: если 15 лет назад в региональных расходах (а вместе со средствами ОМС это не менее 11 трлн руб. в год) регламентировались по объемам и нормативам от силы 50% трат, то в Сочи Дмитрий Козак сообщил свежую цифру: в тратах более 95% своих бюджетов регионы в 2016 году скованы по рукам и ногам федеральными установлениями того или иного уровня. Прошли те времена, когда губернатор мог делать что-то по своему усмотрению, — вице-премьер даже с некоторым недоумением сообщил в Сочи, что по уму, конечно, нужно все эти полномочия вновь поднимать в федеральный центр с налогами или же, напротив, отказаться от практики контролировать все и вся и вернуться к бюджетному федерализму.
Присутствовавшие в той же аудитории экс-министр финансов Алексей Кудрин и нынешний министр Антон Силуанов проблему не только признали — они вполне честно поясняли, как так вышло. Вышло совершенно предсказуемо. В стремлении избежать финансовых злоупотреблений на местах федеральный центр стягивал на себя максимум ресурсов и спускал вниз все более жесткие регламенты. Пока в федеральном центре денег хватало, трансфертов было не так жаль — было из чего платить, да и деньги были под федеральным присмотром. Потом региональным бюджетам указали повысить зарплаты в школах и больницах — майские 2012 года указы Путина — а потом грянул 2014 год.
Банковский финал
Осень 2014 года, вероятно, является главной датой в этой истории. Именно в этот момент федеральный Минфин окончательно осознал, что с региональными финансами происходит что-то не то: вместо того, чтобы заниматься «фискальной консолидацией» и сокращать дефицит местных бюджетов, губернаторы по всей стране открыли для себя давно забытую практику — займы на покрытие дефицита бюджета в крупных банках. Важно, что к этому моменту с регионами имели дело в основном госбанки федерального масштаба, в первую очередь тройка Сбербанк — ВТБ — Газпромбанк, которые внезапно обнаружили: кредитовать граждан и компании не так интересно, как кредитовать целые области. Как минимум, обанкротить область никто не даст: дефолт по региональным обязательствам — это скандал, в котором не заинтересованы в Кремле. А значит, прибыль почти гарантирована.
В течение 2014–2015 годов Минфин стоически реализовывал контрпрограмму — федеральный бюджет последовательно замещал частные кредиты в региональных долгах федеральными, «выкуп регионов» шел вместе со стабилизацией регионального долга. На середину 2016 года проблема считалась почти решенной — регионы в среднем снижали объем совокупной задолженности. Впрочем, в декабре 2016 года Счетная палата обнаружила, что благостная картина испорчена — под новый 2017 год губернаторы в России взяли новых кредитов в банках на 400 млрд руб., чем, по словам главы СП Татьяны Голиковой, обесценили все годовые усилия Министерства финансов по их санации.
Собственно, именно после этого и начались разговоры о том, что с губернаторами надо что-то делать. С одной стороны, от них ждали «повышения инвестиционной привлекательности» — на практике это означает, что губернатор должен впустить на территорию области новых инвесторов, разрушив годами создаваемый ими баланс сил в своем окружении. С другой стороны, повысить инвестпривлекательность без вложений сложно — в основном нужно либо реконструировать инфраструктуру, либо строить дороги, а денег нет. С третьей стороны, нельзя ссориться и с федеральными банками — они заинтересованы в том, чтобы регионы занимали, они зарабатывают на этом деньги. С четвертой — занятое все равно предстоит тратить под неусыпным контролем федеральных властей. И все это — в ситуации, когда региону в России гораздо проще быть просто бедным и находиться на федеральной дотации. Кризис же, разве не видно?
Технопарк на сдачу
Уже в 2016 году стало понятно, что, за исключением пяти-шести нефтяных регионов РФ и Москвы, классификация губернаторов на способных и неспособных, энтузиастов и скептиков, консерваторов и прогрессистов стала занятием бессмысленным. Хороший в понимании Кремля губернатор мало чем стал отличаться от плохого — сколь-нибудь заметно «развивать регион» глава области может, только нарушая федеральное регулирование, а полностью выполняя требования центра — попадет в список ретроградов, не желающих повышать инвестиционную привлекательность страны.
Нельзя сказать, чтобы на федеральном уровне не понимали патовость этой ситуации. Как раз в январе-феврале в коридорах власти в Москве ходили разные фантастические проекты реанимации бюджетного федерализма. Но к концу февраля про них забыли: разве не понятно, что без надзора центра все украдут?
В условиях, когда и с финансовой точки зрения Федерация превратилась в фикцию, логика назначения губернаторов становится понятной: важно, чтобы это был человек из федерального центра, не имеющий обязательств ни перед кем, кроме этого центра. Приветствуются инициативы. Не приветствуется — местный патриотизм. Поощряется стремление ко всему новому и почти ничего не стоящему — иннопаркам, форсайтам и кружкам талантливой молодежи. Желательно построить парк патриотического воспитания и пригласить архиерея на открытие бизнес-инкубатора. Показано социальное предпринимательство и благотворительность.
А что, собственно, еще остается?