Как было
Федерации и регионам становится все труднее свести доходы с расходами. В этом году экономика, по прогнозу Минэкономразвития, упадет на 3,9%. В федеральном бюджете дырка, образовавшаяся за счет сокращения экономической активности и снижения цены барреля, частично компенсируется путем девальвации рубля: 44% его доходов — нефтегазовые. У региональных бюджетов валютной компенсации нет. Чтобы понять, что будет с бюджетами в 2016 году, надо посмотреть на нынешний год. За его первые девять месяцев доходы достигли 10,1 трлн руб., а расходы — 10,9 трлн. Дефицит — 0,8 трлн руб., почти 1,5% ВВП. Могло быть и хуже. Дефицит мог быть и выше: расходы за 9 месяцев профинансированы на 72% от годового плана, а доходов собрано 81% от годовых назначений.
Главный претендент на получение дополнительных денег, в случае если доходы превысят плановый уровень, — МВД
Недооценка доходов-2015 — следствие секвестра бюджета в апреле этого года. Чиновники заложили в бюджет наихудший сценарий: несмотря на инфляцию, доходы бюджета-2015 должны были по апрельскому сценарию оказаться на 2 трлн руб. ниже, чем в 2014 году. Разумеется, этого не произошло. Октябрьские поправки повышают уровень доходов до 13,25 трлн, но в реальности бюджет соберет около 14 трлн.
В структуре расходов главным бенефициаром бюджета-2015 оказалась оборона: расходы на нее за последний год выросли с 3,5 % до 4,5 % ВВП. Снизились траты на образование и медицину. Этот курс продолжится и в 2016 году.
Как будет
Запланированные на 2016-й доходы ниже тех, что были (и еще будут) получены в 2015-м, примерно на 0,5 трлн. При этом правительство уверяет, что пик экономического спада пройден, и (в базовом варианте прогноза) ждет, что нефть будет стоить $50–55 за баррель, а ВВП вырастет на 0,7%. Разумеется, все может оказаться значительно хуже, примерно на уровне пессимистического прогноза правительства — нефть на уровне $40 за баррель. Естественно, при таком варианте никакого роста ВВП мы не увидим, а бюджетные доходы даже в номинальном выражении могут оказаться ниже, чем в 2015 году.
Однако основной сценарий бюджета рассчитан отнюдь не на худший случай. А в сценарии стабильной цены нефти и небольшого роста ВВП номинальные доходы-2016 никак не могут оказаться ниже уровня этого года.
Минфиновская игра в почти ежегодное занижение бюджетных доходов — не причуда, а жестокая необходимость. Если не занизить доходы на «скромные» 5–10%, эти деньги обязательно будут «освоены».
Главный претендент на получение дополнительных денег, в случае если доходы превысят плановый уровень, — МВД. Финансирование ведомства снижено примерно на 100 млрд руб., ему предстоит сократить 110 тыс. сотрудников, не хватает бензина на патрульные выезды, перестали выплачивать премии, а очередь за субсидиями на жилье растянулась чуть не на столетие. Сокращение полицейских вынуждает многие ведомства, которые нуждаются в регулярной защите, заводить свои ведомственные системы охраны. В целом сумма бюджетных расходов из-за этого не меняется. Если, к примеру, Министерство культуры обеспечивает охрану своих объектов в рамках выделенного ему финансирования, оно просто находит деньги на охрану и меньше выделяет музеям.
Несмотря на панические декларации чиновников, резервные деньги в реальности практически не тратятся. На 1 января этого года в Резервном фонде было 4945 млрд руб., а в Фонде благосостояния (ФНБ) — 4388 млрд (оба фонда, вложенные в валютные активы, выросли в рублевом измерении благодаря девальвации). За девять месяцев этого года на покрытие дефицита бюджета из Резервного фонда было взято 900 млрд руб., но в рублевом выражении более двух третей этой суммы компенсировала девальвация, и на 1 октября в фонде снова было 4670 млрд руб. Часть средств ФНБ была размещена в бумаги близких государству компаний, финансирующих длинные инвестпроекты. Но и средства ФНБ выросли благодаря девальвации, и сейчас в нем 4879 млрд. руб.
В результате в этих двух фондах сегодня на 216 млрд руб. больше, чем было в начале 2015-го. И это в кризисный год, когда ВВП сильно падает, а доходы бюджета в номинальном выражении остаются на уровне прошлого года. Другими словами: резервные фонды, исчерпанием которых ежегодно пугает Минфин, до сих пор растут. Другое дело, что средства ФНБ, инвестированные в длинные инфраструктурные бумаги, фактически уже в нем не находятся — этими деньгами нельзя распорядиться как-либо иначе. Но это не исчерпание средств фондов, а результат финансирования проектов, на которые указало государство. Сценарий эмиссионного финансирования бюджетного дефицита, которого алчет Сергей Глазьев, на горизонте пока не просматривается.
Приоритеты-2016
Высока вероятность, что 2016-й для бюджета будет не столь сложным, как год нынешний, когда правительству пришлось пойти на 10-процентный секвестр бюджета. Да, ситуация по сравнению с хлебными годами довольно тяжелая, но не критическая. Доходы и расходы почти сбалансированы. Цена этому — сокращение расходов на человеческий капитал. В 2016 году сохраняются на сверхвысоком уровне расходы на оборону и безопасность (на последнем этапе подготовки бюджета оборонные расходы выросли на 170 млрд). Оплатит эти расходы нефтянка: в последний момент решили не снижать экспортную пошлину так сильно, как это было предусмотрено «налоговым маневром».
В итоге на оборону, безопасность и правоохранительную деятельность тратится 32% расходов бюджета, а на образование и здравоохранение — 6,6%. Выросли расходы на функционирование государства: доля этих трат, по расчетам НИУ ВШЭ, за последние пять лет увеличилась с 6,3% до 7,1–7,2% расходов бюджета, хотя зарплаты чиновников и военных заморожены. За последние пять лет расходы на оборону увеличились с 14% до 19–20% расходов бюджета, а на безопасность чуть снизились (за счет доли МВД). Растут «секретные» и просто непрозрачные для анализа статьи бюджетных расходов. В предыдущие годы они увеличивались за счет быстрого роста трат на силовой блок, а сейчас — за счет резервов на поддержку отраслей, соцподдержку населения и гуманитарную помощь жителям других государств (120 млрд. руб.) и «на реализацию решений президента и правительства» (342 млрд). Как будут расходоваться эти средства, проект бюджета не сообщает. Засекречиваются и госзакупки ведомств, занимающихся оперативно-розыскной деятельностью.
Снижаются расходы на науку, образование и здравоохранение. На прикладные научные исследования — почти вдвое, на фундаментальные исследования — на 10,6%, на образование — на 8,5%, по сравнению с 2015-м, на здравоохранение — на 8%, указывает ВШЭ. Расходы на высшее образование (в постоянных ценах, с поправкой на инфляцию) в 2016 году будут на 22% ниже, чем в 2012-м, а на медицину — на 20%. Снижаются и суммарные расходы на образование из бюджетов всех уровней (в постоянных ценах — на 14% против 2012 года). Еще один пострадавший реципиент федерального бюджета-2016 — регионы: субсидии уменьшены на 17,5%, субвенции — на 11,5%, межбюджетные трансферты — на 2,3%.
Федеральное правительство обременяет регионы все новыми социальными обязательствами, но лишает средств на их исполнение. Регионы вынуждены снижать сбрасываемые на них расходы на дошкольное и профобразование. Вдобавок они все больше средств тратят на обслуживание долга, достигшего 2,1 трлн руб. В числе проигравших и пенсионеры — номинальная индексация пенсий на 4% означает, что в реальном выражении они уменьшатся на 3–4%. Еще на год замораживаются пенсионные накопления, что позволяет снизить трансферт бюджета Пенсионному фонду. «Решая сегодняшние проблемы, правительство увеличивает долгосрочные риски бюджетной системы», говорится в заключении Института экономической политики им. Гайдара.
Бюджетная мошна
В бюджете до сих пор есть деньги на множество странных дел. При Росмолодежи создается аналог пионерской организации — Российское движение школьников с «добрятами», «дружинниками» и «добровольцами». На выполнение положений закона о ГТО бюджет выделяет 1,2 млрд. руб. В то же время другие организации Росмолодежи — Международный молодежный центр, Российский центр гражданского и патриотического воспитания и Центр содействия молодежному предпринимательству — сидят без денег на командировки и форумы. Видимо, недостаточно эффективны. Очевидно, само существование подобных организаций, которые продолжают выплачивать налоги и зарплаты, доказывает, что по-настоящему кризис до России еще не дошел. Несмотря на расследование хищений на космодроме «Восточный», его финансирование открыто — даже в этом году будет освоено 50 млрд руб. Необходимость такого строительства была под вопросом и до кризиса (зачем нам независимость от Байконура?), а уж теперь и подавно. Инвестпроекты на Дальнем Востоке — в основном инфраструктурные — получат 16 млрд. руб.
Номинальная индексация пенсий на 4% означает, что в реальном выражении они уменьшатся на 3–4%
Увеличиваются налоги на малый бизнес. Так, ставка единого налога на вмененный доход вырастет почти на 16%. Во время прошлого кризиса дефлятор, с помощью которого устанавливается этот налог, снижался, а сейчас он растет быстрее инфляции. Поэтому сокращается число предпринимателей, работающих по системе ЕНВД. На 15,4% вырастет и торговый сбор в Москве, введенный в 2015 году. А вот Петербург — столица российского малого бизнеса — решил еще на год отложить введение торгового сбора.
Картина приоритетов госполитики, которую рисует нам госбюджет, достаточно ясна. Рост военных трат приостановился, но они и так находятся на сверхвысоком уровне. Социалкой правительство готово жертвовать, но лишь так, чтобы избиратели не ощутили сильного снижения доходов. Под нож пошли расходы на будущее — наука, образование, здравоохранение, накопительная пенсионная система. Бюджет отражает простой факт: у политической элиты крайне узкий горизонт планирования, и даже о среднесрочном будущем никто не думает.
Фото: shutterstock