Он составлен крайне осторожно и консервативно: макроэкономический баланс — залог выживания авторитарных режимов. Но реальность может оказаться хуже даже самых мрачных прогнозов
В рабочем цеху ОАО «НПК «Уралвагонзавод», 2012 г. Фото: Комсомольская правда/ PhotoXPress.ru
С 2007 года правительство ежегодно готовит проект федерального бюджета не на следующий год, а на ближайшую трехлетку. Казалось бы, такое перспективное планирование должно позволить всем зависящим от бюджета компаниям и гражданам заранее строить свои планы, а аналитикам — макроэкономические прогнозы, исходя из знания бюджетных приоритетов. Однако, как показывает сопоставление «прикидок» отдаленного бюджетного года с его конечной реализацией, никаких опций долгосрочного планирования на самом деле не появилось. То есть федеральный бюджет-2017, когда до него дойдет дело, будет совсем не таким, каким он видится чиновникам сейчас. Да и спланированный теперь во всех деталях бюджет-2015 виделся совершенно иначе в «проектировочном» 2012 году.
Под шумок
Плюс 3-летнего планирования: в распоряжении Минфина оказывается больше этапов и стадий подготовки бюджета, на которых он может отсечь лоббистов, желающих бесконечного увеличения целевых программ, социальных трат и т.д. Это значит, что заявка каждого ведомства до того, как она попадет в реальный бюджет, проходит на две процедуры отбора больше, чем при планировании на год. Других задач «трехлетка» пока не решает. А значит, наблюдателям, далеким от бюджетного процесса, по-прежнему имеет смысл обращать внимание только на ближайший бюджетный год. И экономическая ситуация, и правительственные приоритеты довольно быстро меняются. Никакой «юридической силы» обязательства государства на отдаленные года не имеют, реальный горизонт планирования крайне узок. Зато СМИ, пересказывая очередной 3-летний план правительства, создают мощную дымовую завесу — цифровой информационный шум. Они накрывают читателя лавиной больших цифр (в триллионах и сотнях миллиардов), из-под которой невозможно разглядеть смысл. Вот и сейчас — показатели 2015-2016 годов еще столько раз будут пересматриваться, что лучшее, что сейчас с ними можно сделать, — это просто оставить их без внимания.
Еще одно обстоятельство, мешающее разобраться в бюджете, — его растущая секретность. В 2011 году, по расчетам Центра развития НИУ ВШЭ, секретными были 11,7 % бюджетных расходов. К 2014 году доля тайных трат возросла до 16,4 %, а в 2015-м достигнет 21 %. Рост почти на 80 % всего за 4 года! В оборонных расходах засекречено около 70 %, в тратах на безопасность — 20 %, а в ассигнованиях на экономику — 5-6 %. «Если тенденция к увеличению секретных расходов сохранится, публично обсуждать бюджетные проблемы будет не только трудно, но и бессмысленно», — отмечают экономисты Центра развития Андрей Чернявский и Алена Чепель.
Умеренность и аккуратность
Путинский бюджетный подход всегда отличался осторожностью. За 2000 годы расходы государства — благо, растущая цена на нефть позволяла — сильно выросли. Не делиться нефтегазовым благосостоянием с пенсионерами, бюрократией, армией, другими силовиками и разбухавшими в годы перед Олимпиадой как на дрожжах господрядчиками было невозможно. Но при этом над желанием «поделиться» в путинском бюджетном планировании всегда превалировало стремление сделать бюджетную политику надежной, не допустить опасной зависимости от иностранных кредиторов, которые, как считает Путин, в 1990-е могли диктовать России, что ей делать.
Бюджетные запасы (сейчас в Резервном фонде $89,6 млрд, а в Фонде благосостояния — $81,7 млрд) — это для Путина не дань бюджетному консерватизму, а залог политической независимости. Поэтому даже просьбы главы «Роснефти» Игоря Сечина о выделении из этих фондов триллионов рублей на инвестпрограммы госкомпании делятся примерно на 10.
Бюджет-2015 не изменяет этим традициям. Доходы бюджета в последние 5 лет колеблются на уровне 19-20 % ВВП, из них 49-52 % приходится на нефтегазовые. Дефицит запланирован весьма скромный — 0,6 % ВВП. Примерно таким был дефицит в бюджета в 2013 году. В нынешнем году бюджет, несомненно, будет исполнен с профицитом, несмотря даже на очень быстро растущие военные расходы. Дефицит-2015 в условиях закрытия для России международных рынков капитала предполагается финансировать за счет дополнительных нефтегазовых доходов. Если их не будет, вся конструкция сразу ломается. Тогда придется тратить средства из бюджетных фондов, которые могут исчерпаться за 4-5 лет.
Но Минфин хорошо захеджирован и на этот случай. Поскольку около половины его доходов — валютные, ему очень на руку падение курса рубля. Буквально сейчас каждый получаемый бюджетом доллар при пересчете в рубли «весит» примерно на 40 % больше, чем год назад. Но расходы бюджета не растут ни на 40 %, ни даже на 20 %. Даже первоочередная, приоритетная трата — повышение зарплат бюджетникам в соответствие с путинскими «майскими указами» в 2015 году будет произведено всего на 5,5 %, заметно ниже официальной инфляции.
Почти все обязательства бюджета — рублевые, а половина доходов — валютные, поэтому государство оказывается в России «главным иностранцем», больше всех выигрывающим от ослабления рубля. В 1990-е, когда нефть стоила дешево, а у государства были огромные внешние долги, ситуация была обратной. Это обстоятельство не будет подталкивать Центробанк к активному воздействию на курс рубля. Хотя и уже состоявшаяся девальвация позволяет правительству в наступающем бюджетном году чувствовать себя относительно спокойно.
Всё на защиту Отечества!
Главная «фишка» бюджетов 2014-15 годов — резкий рост расходов на оборону. Эта картина заставляет вспомнить, что именно несогласие с ростом военных расходов было главной причиной ухода Алексея Кудрина из правительства 3 года назад. Его преемник Антон Силуанов неплохо справляется со сдерживанием аппетитов всех желающих интересантов бюджетной кормушки, кроме одного — армии. Ее финансирование растет просто фантастическими темпами.
Еще в 2011-12 годы траты на армию составляли 14 % расходов федерального бюджета. В этом году они достигнут 17,6 %, а могут и превысить эту отметку. Правительство финансирует армию не только обильно, но и опережающим порядком в течение года. Так, за январь-август 2014-го армия получила почти 70 % причитающихся ей за год денег, а «национальная экономика» — меньше 50 %. За этим может скрываться как перераспределение средств внутри года, так и негласное решение об увеличении военных расходов еще на 100—200 млрд руб. поверх заложенного в бюджете.
В 2015 году расходы на оборону должны достичь 21,2 % всех трат бюджета. Как и почему растут военные расходы, всем, наверное, понятно. Интереснее другое — за счет чего совершается военный маневр?
Главная жертва — расходы на человеческий капитал (образование и здравоохранение), увеличить которые так активно призывали президента эксперты, готовившие 3 года назад «Стратегию-2020». Все происходит ровно вопреки их рекомендациям. Доля расходов на образование в бюджете с 2011-го по 2015-й снижается с 5,1 % до 4 %, а на здравоохранение — с 4,6 % до 2,7 %. Если в 2011 году военные расходы превышали суммарные траты на образование и медицину на 42 %, то в 2015 — на 216 % (в 3,2 раза). Поразительная динамика! Если бюджетные приоритеты в ближайшие годы не изменятся, нынешние митинги московских врачей могут стать первой ласточкой долгой и трудной борьбы российских бюджетников за свои рабочие места.
Хуже того, расходы на медицину и образование падают не только в относительном, но и в абсолютном выражении. По сравнению с бюджетом-2014, траты на здравоохранение снижаются на 22,9 %, а на образование — на 5,9 %. Кроме этих статей, упадут расходы государства на медиа, культуру и спорт, но не так резко.
Заметно (на 13 %) уменьшится и федеральная поддержка региональных бюджетов. Они тоже чувствуют себя весьма стесненно, хоть их доходы и растут (за 8 месяцев 2014 года) чуть быстрее инфляции и на 60 % быстрее, чем расходы, в реальном выражении снижающиеся. Бюджетная политика регионов подчинена сейчас в основном стремлению сократить бюджетный дефицит, поскольку, в отличие от федерального бюджета, у них нет не только возможности занимать средства за границей, но и бюджетных копилок, откуда можно взять средства в трудную минуту.
В этом году, по оценке Центра развития, дефицит региональных бюджетов достигнет 1,15 % ВВП, или 9,7 % от их расходов. Некоторым регионам придется залезать в долги — за прошлый год их обязательства перед банками выросли на 283 млрд руб. В наиболее тяжелом положении, с точки зрения соотношения дефицита бюджета к его доходам, находятся центральные регионы (Смоленская, Калужская, Воронежская и Ярославская области): их дефицит достигает 19—21 % доходов.
Экономика в жертву
Кроме медиков и учителей, главный пострадавший от военного бюджетного маневра — национальная экономика. Фаворитом в ней остаются «короли госзаказа» — инфраструктурно-строительные компании, обслуживающие большие стройки государства и госмонополий. Плюс нефтегазовая отрасль: госкомпании получают большие налоговые льготы при разработке новых сырьевых месторождений, а «налоговый маневр» с увеличением НДПИ и сокращением экспортных пошлин призван стимулировать переработку нефти. Но выполнен этот маневр довольно неуклюже: сейчас он больше всего стимулирует экспорт мазута, что по экономическому смыслу мало чем отличается от вывоза сырой нефти. А вот бюджет на налоговом маневре деньги теряет.
Все остальные субъекты экономики входят в число тех, кто оплатит резкий рост расходов на оборону.
Во-первых, это будущие пенсионеры — изъятые отчисления на накопительную пенсию должны в сумме составить около 600 млрд руб. Особенно сильно эта мера бьет по среднему классу, у которого накопительные пенсионные отчисления выражались в значительных суммах.
Во-вторых, малый бизнес. Совокупными усилиями лоббистов удалось «отбить» идею введения с 2015 года налога с продаж. На недавнем сочинском форуме премьер Медведев предложил ввести муниципальные сборы за право заниматься 22 видами деятельности — торговлей, общепитом, перевозками, автосервисом и т.д. Фактически это второй ЕНВД. Согласно законопроекту, который на днях внесло в Госдуму правительство, сбор за торговлю составит 600 тыс. руб. в год для небольших (до 50 кв.м) магазинчиков, а муниципалитеты смогут увеличивать его в 10 раз. Разумеется, регионы будут вводить новый налог осторожно, но на фоне экономической рецессии даже минимальные ставки сборов могут довести до закрытия гигантское число небольших региональных компаний.
В-третьих, домовладельцы. Они теряют дважды. Сначала за счет увеличивающегося в 3-4 раза в разных регионах налога на недвижимость. А затем за счет обсуждаемых Минфином и на днях внесенных в Думу председателем бюджетного комитета Андреем Макаровым поправок, отменяющих льготу по подоходному налогу при продаже жилья. Эта мера еще раз ударит по среднему классу.
В-четвертых, еще раз средний класс. С 2015 года взнос в ФОМС (5,1 %) будет собираться со всей зарплаты, а не с ее части. Перераспределительная функция налогов на доходы и оплату труда ежегодно увеличивается. По-видимому, не за горами и возврат к идее отмены единой ставки подоходного налога, которая будет заменена прогрессивным налогообложением.
Наконец, пятое: идет в рост и налогообложение крупного бизнеса, в основном в части «экологических» налогов. Идея налогового моратория на 3 года, которую лоббировал РСПП, правительством отвергнута.
Возмущаться не приходиться: российские налогоплательщики начинают получать ровно то, под чем подписывались, радостно одобряя присоединение Крыма к России и заботу о жителях Восточной Украины. Наступает время платить по счетам.