Особое мнение судьи Конституционного суда Российской Федерации Анатолия Кононова
К определению от 19 мая 2009 года об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Республика Молдова Морарь Натальи Григорьевны на нарушение ее конституционных прав положениями пункта 1 части статьи 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
г. Санкт-Петербург
19 мая 2009 г.
Выражаю свое несогласие с аргументами и выводами Конституционного Суда Российской Федерации по настоящей жалобе.
1. Как следует из материалов жалобы, неполно изложенных в определении суда, гражданка Республики Молдова Н.Г. Морарь, работавшая и проживавшая в г. Москве, при ее возвращении из служебной командировки не была допущена на территорию Российской Федерации сотрудниками пограничной службы аэропорта Домодедово со ссылкой на решение, принятое органами ФСБ РФ на основании пункта 1 части первой статьи 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». При этом ее возражения были проигнорированы. Ей было отказано в объяснении причин и оснований такого решения, в свидании с адвокатом, после чего она была принудительно посажена в самолет и фактически выдворена в Республику Молдова.
Впоследствии исполнительные и судебные органы Российской Федерации, ссылаясь на оспоренные нормы права, отказались рассматривать по существу обоснованность решения о запрете ее въезда в Российскую Федерацию. Лишь вопреки очевидности можно утверждать, что права заявительницы были нарушены.
2. Конституционный Суд Российской Федерации, аргументируя свой отказ в принятии к рассмотрению жалобы Н.Г. Морарь, фактически обосновывает безоговорочное и бесконтрольное право государства устанавливать для неграждан особые правила и ограничения въезда на «суверенную» территорию, что не согласуется ни с конституционными гарантиями правового положения личности, ни с международной практикой понимания и применения правовых принципов, касающихся прав человека.
Из положений статей 27 и 62 Конституции Российской Федерации, которые, кстати, цитирует и Конституционный Суд Российской Федерации, прямо вытекает равенство прав граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором и право на свободу передвижения, выбора места пребывания и места жительства каждого, кто законно находится на территории российской Федерации.
Гражданка Молдовы Н.Г. Морарь, между тем, безупречно и постоянно проживала и работала в г. Москве, имея на то соответствующий вид на жительство и разрешение на работу, выданные официальными органами власти в соответствии с законом. Она не подвергалась никаким видам юридической ответственности и не допускала нарушений закона. Следовательно, она законно находилась на российской территории. Учитывая, что между Российской Федерацией и Республикой Молдова существует безвизовый режим, заявительнице не требовалось какое-либо специальное разрешение российских властей на въезд в Российскую Федерацию к месту ее законного пребывания и работы. Поэтому соответствующий запрет и ее фактически насильственное и внепроцессуальное выдворение не только нельзя назвать конституционно обоснованным, но вполне определенно можно утверждать, что принцип равенства и конституционные гарантии ее прав на свободу передвижения и выбора места жительства, а также право на труд (часть 1 статьи 37 Конституции РФ) в данном случае не были соблюдены.
3. Конституционный Суд, вопреки собственным многочисленным позициям, уклонился от оценки определенности оспариваемой нормы закона, хотя именно этот аргумент в жалобе и в конкретных обстоятельствах дела заявительницы бесспорно свидетельствует о неисправимом дефекте и неконституционности названного положения.
Очевидно, что упрек к конкретному лицу, обосновывающий ограничение ее прав или применение ответственности должен быть понятен, иметь ясные определенные мотивы и основания, а не общие отсылки к целям обеспечения безопасности и обороноспособности или безопасности государства. Однако, ни оспариваемая норма, ни какие-либо иные положения Федерального закона не содержат никаких требований к конкретному обоснованию решения о недопущении иностранных граждан или лиц без гражданства на территорию России по мотивам обеспечения обороноспособности или безопасности и, тем более, к доведению этих оснований до сведения заинтересованных лиц, не устанавливаю соответствующей законной процедуры вынесения подобных решений, не определяют компетенцию органов, выносящих такие решения и саму возможность их оспаривания. Фактически , право запрета пребывания иностранцев и лиц без гражданства на территории Российской Федерации или их недопущение на территорию в указанных целях бесконтрольно и безответственно принадлежит органам государственной безопасности и мотивы их решения не подлежат доказыванию, оглашению и практически не могут быть оспорены. Таким образом, обжалуемые нормы закона допускают беспрецедентный и ничем не ограниченный произвол и надругательство над основными принципами права.
4. Оправдывая неограниченное право государства принимать любые решения, касающиеся въезда и выдворения из страны иностранных мигрантов, Конституционный Суд Российской Федерации ссылается при этом на нормы и принципы международного права и практику Европейского Суда по правам человека, однако, эти ссылки представляются не совсем корректными.
На самом деле, Европейский Суд по правам человека в своих решения, которые являются обязательными в части толкования Европейской Конвенции (включая и те, к которым отсылает Конституционный Суд) выстроил целую систему гарантий прав иностранных граждан и процессуальных критериев решения споров об их пребывании в той или иной стране Европы. Так он отмечал в целом ряде дел, что при вынесении решений о высылке иностранцев, независимо от предосудительного поведения соответствующего лица, власти должны соблюдать соображения гуманности и не допускать уничижающего человеческого достоинства обращения или наказания (дело Д. против Соединенного Королевства). Запрет иностранцам на въезд в определенную страну может в определенных случаях затрагивать право на уважение частной и семейной жизни, гарантированные пунктом 1 статьи 8 Конвенции (дела Андрей Шабанов против Латвии и Бельджуди против Франции).
Отмечая новые тенденции в европейской практике рассматриваемой проблемы, Европейский Суд цитирует ряд последних рекомендаций Совета Европы, ограничивающих абсолютную свободу усмотрения национальных государств в вопросах высылки и депортации иностранцев и предоставляющих этим лицам соответствующие гарантии неприменения депортации в определенных случаях (дело Юнер против Нидерландов).
В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Европейской конвенции Европейский Суд по правам человека защищает право на справедливое судебное разбирательство и требует наличия эффективных средств правовой защиты перед судебным органом власти, включая возможность предоставить документы против высылки, требование пересмотра дела и право предстать перед компетентным органом при изложении своих аргументов и претензий (дело Андрей Шабанов против Латвии).
Европейский Суд при этом тщательно и скрупулезно исследует фактические обстоятельства конкретных жалоб, личную и семейную жизнь депортируемого, природу его связей со страной и длительность проживания в ней, социальные, культурные и языковые корни и определяет применимость депортации в каждом конкретном случае с точки зрения ее законности, оправданности, адекватности и соразмерности допущенным нарушениям и преследуемым целям и необходимости в демократическом обществе (дело С. против Бельгии и др).
5. Однако, самое поразительное, что в одном из решений Европейского Суда по правам человека, на которое ссылается Конституционный Суд Российской Федерации в оправдание своих выводов (дело Лю и Лю против России) содержится абсолютно противоположная оценка положений российского закона об иностранных гражданах, совершенно аналогичных оспариваемым в настоящем деле.
В жалобе в Европейский Суд по правам человека заявитель-гражданин Китая оспаривал решение российского органа внутренних дел об отказе в предоставлении ему разрешения на проживание в России и требовании к нему покинуть территорию страны. При этом никаких оснований этого решения приведено не было, кроме общей ссылки на пункт 1 статьи 7 закона об иностранных гражданах, то есть на угрозу государственной безопасности.
Оценивая определенность оспариваемой нормы российского закона об иностранных гражданах, как и аналогичной нормы закона о въезде в Российскую Федерацию, запрещающих въезд в страну или проживание в ней по мотивам государственной безопасности, Европейский суд пришел к выводу, что они не отвечают конвенционному требованию «качества закона». При этом он сослался на следующую свою позицию.
«Качество рассматриваемого закона требует, чтобы он был доступным соответствующим лицам и сформулирован с достаточной точностью, чтобы позволить этим лицам - с помощью совета, при необходимости - предвидеть в степени, разумной в конкретных обстоятельствах, последствия, которые может повлечь то или иное деяние. Закон должен быть составлен в достаточно ясных формулировках, чтобы дать гражданам надлежащее представление об обстоятельствах и условиях, при которых органы государственной власти имеют право прибегать к оспариваемым мерам. Кроме того, внутригосударственное законодательство должно предоставлять средство правовой защиты от произвольного вмешательства властей в права, гарантированные Конвенцией. В вопросах, затрагивающих основополагающие права человека, было бы нарушением принципа верховенства права - одного из основных принципов демократического общества, гарантированных Конвенцией – формулировать дискреционные полномочия органа исполнительной власти в терминах, свидетельствующих о неограниченных возможностях. Следовательно, закон должен устанавливать пределы такой свободы усмотрения компетентных властей и способ ее осуществления с достаточной ясностью, учитывая законную цель рассматриваемой меры, чтобы предоставить лицу надлежащую защиту от произвольного вмешательства в его права».
Европейский Суд пришел к выводу, что закон об иностранных гражданах и закон о въезде в Российскую Федерацию предоставляет властям слишком широкую свободу усмотрения относительно того, какие деяния представляют угрозу государственной безопасности при отсутствии достаточных гарантий от злоупотребления. «Даже, если речь идет о государственной безопасности, - отмечает Суд, - концепции законности и верховенства права в демократическом обществе требуют, чтобы на меры, влияющие на основополагающие права человека распространялась бы некая состязательная процедура в независимом органе государственной власти, компетентном оценивать причины принятия решения и соответствующие доказательства, при необходимости с соответствующими процессуальными ограничениями при использовании информации, имеющей гриф ограниченности использования. Частное лицо должно иметь возможность обжаловать утверждение представителя исполнительной власти о том, что речь идет о государственной безопасности. При этом независимый орган государственной власти должен иметь возможность отреагировать в случаях, когда ссылка на концепцию государственной безопасности необоснованна или свидетельствует о толковании «государственной безопасности» способом, который является незаконным или противоречащим здравому смыслу и произвольным. без таких гарантий органы внутренних дел или иные органы государственной власти будут иметь возможность произвольно посягать на права, защищаемые Конвенцией».
Европейский Суд констатировал, что соответствующие положения российского законодательства позволяли исполнительным органам власти без участия заинтересованного лица отказывать в разрешении на проживание и требовать от иностранного гражданина покинуть страну по причинам государственной безопасности, не приводя никаких оснований такого решения и без эффективного надзора со стороны независимого органа государственной власти. при этом суды Российской Федерации не имели возможности эффективно оценить, было ли решение оправданным, поскольку материалы, на которых было основано решение, в полном объеме предоставлены не были. Доводы местного органа внутренних дел сводились к утверждению о том, что он располагал сведениями, что заявитель представлял угрозу государственной безопасности. Содержание этих сведений не сообщалось ни заявителям, ни судам на том основании, что оно составляло государственную тайну. Тем не менее, - отмечает Европейский Суд, - это не означает, что органы государственной власти могут быть освобождены от эффективного контроля со стороны национальных судов в каждом случае, когда они (власти) утверждают, что дело касается государственной безопасности и терроризма. Можно применить процедуры, которые совмещают обеспечение законных требований безопасности применительно к характеру и источнику конфиденциальных материалов и предоставление лицу в то же время существенных гарантий справедливости во время процесса.
Таким образом, по мнению Европейского Суда по правам человека ни оспоренные положения российского закона, ни процедура принятия решения о том, что заявитель представляет государственную угрозу безопасности не обеспечивали надлежащую защиту от злоупотреблений власти и произвольного вмешательства. Эти выводы бесспорно применимы и к обстоятельствам настоящей жалобы Н.Г. Морарь. По сути, Европейский Суд абсолютно убедительно доказал неконституционность положений закона, примененного в ее деле, то есть сделал то, что должен был сделать Конституционный Суд Российской Федерации.
6. Весьма удивляют доводы Конституционного Суда, что положения статьи 48 Конституции Российской Федерации, гарантирующие право на получение юридической помощи, распространяются якобы только на обвиняемых в совершении преступления. Этим оправдывается недопущение к заявительнице адвоката, поскольку она, дескать, не обладала формально статусом обвиняемой и не была привлесчена к какой-либо ответственности.
Между тем, Н.Г. морарь органами государственной власти официально был предъявлен очевидный упрек в совершении неких действий, представляющих угрозу государственной безопасности, что трудно понимать иначе, как тяжелое уголовное преступление. К ней на основании этого реально были применены и меры принуждения – недопущение на территорию страны, где она законно проживала, и выдворение за ее пределы вне процедуры судебного контроля и без возможности получения юридической помощи. В то же время как Конституционный суд Российской Федерации, так и Европейский Суд по правам человека в своих решениях неоднократно утверждали, что право на судебню защиту, на справедливое судебное разбирательство и квалифицированную юридическую помощь гарантируются не только в уголовном процессе, но и являются общими принципами в сфере юридической ответственности независимо от квалификации деяния и независимо от признания формального правового статуса подозреваемого.
Та в Постановлении от 27 июня 2000 №11 –п Конституционный Суд российской Федерации указал, что конституционное право на помощь адвоката (защитника) должно быть безотлагательно обеспечено лицу, в отношении которого существует подозрение в совершении правонарушения независимо от его формального процессуального статуса и признания в качестве подозреваемого или обвиняемого, но во всех случаях, когда его права и свободы могут быть существенно затронуты действиями и мерами, связанными с уголовным преследованием и свидетельствующим о наличии подозрений против него.
7. На этом фоне явно издевательски звучит ссылка на право заявительницы на справедливое судебное разбирательство ее спора о правах, на получение квалифицированной юридической помощи и на то, что ее дело якобы явилось предметом судебного рассмотрения. Мещанский районный суд г. Москвы, о7 апреля 2008 года, рассмотрев заявление Н.Г. Морарь об оспаривании действий ФСБ РФ в удовлетворении ее жалобы отказал, указав, что решение вопроса о том, представляет ли деятельность того или иного лица угрозу безопасности государству или нет, в силу Федеральных законов и подзаконных нормативных актов относится к исключительной компетенции Федеральной службы безопасности и судебному толкованию не подлежит. Иными словами, суд признал, что разрешение подобного спора не входит в его компетенцию и отказался рассматривать обоснованность принятия соответствующего решения органами ФСБ РФ, то есть отказал в правосудии.
Абсолютно также мотивировала свое решение судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда по кассационной жалобе заявительницы. При этом Суд сослался на оспариваемые в настоящем деле положения части первой статьи 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», подтвердив, что решение органов госбезопасности о запрете въезда Н.Г. Морарь на российскую территорию основано на законе, принято в пределах полномочий ФСБ РФ, не требует мотивировки, не подлежит судебному толкованию, так как «указанное право государства является одним из основных признаков его суверенитета».
Таким образом, оспариваемые в настоящем деле положения Закона, как и сложившаяся практика его применения, противоречат конституционным гарантиям прав и свобод и не оставляют заявительнице никаких шансов на эффективную защиту от произвола и на справедливое судебное разбирательство.
Кононов Анатолий Леонидович
Судья Конституционного суда РФ, заслуженный юрист РФ.
Родился 28 июня 1947 года в Москве.
В 1973 году окончил юридический факультет МГУ.
С 1990 года — народный депутат РСФСР, член фракции «Демократическая Россия».
30 октября 1991 года избран судьей Конституционного суда России.
С 1992 по 2005 год опубликовал 43 особых мнения по делам, рассмотренным Конституционным судом РФ.
Автор более 40 научных работ.
Участвовал в разработке проектов закона о реабилитации жертв политических репрессий.